原创 都阳 国际经济评论 2024年11月26日 10:13 北京

关键词：就业问题  劳动力市场  青年失业  人口老龄化  积极就业政策

作者简介：都阳系中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长、研究员。 

引用来源：都阳：“从战略高度看待并解决就业问题”，《国际经济评论》2024年第6期，第30~43页。

解决好就业问题的战略性意义不仅体现在充分就业和高质量就业本身就是经济发展的重要目标，还体现在劳动力市场的有效运行在实现高质量发展中的战略性地位。推动高质量充分就业具有全局性和长期性，因而具有战略性特征。落实就业优先战略，需要统筹劳动力市场政策与经济发展政策、宏观调控政策之间的关系。

就业优先在发展战略中的地位已经得到了充分肯定，但从具体的实施情况看，还需要对就业在促进经济发展、保障和改善民生、确保社会稳定中的突出作用有更明确的认识，主要包括以下几个方面。

首先，在新发展阶段要更深入地理解就业作为民生之本的含义。在经济正常运转的情况下，就业规模扩大、居民收入增长、消费水平提升、促进经济增长成为一个封闭的循环，不断推动经济社会的发展。而在经济发展遭受意外冲击的时候，采取各种措施稳定就业，又成为保障民生最主要的手段。例如，新冠疫情暴发后，在“稳就业”“保就业”的政策导向下，扩大城镇就业总量对新冠疫情冲击下保持民生的稳定发挥了突出作用。城镇就业从2019年的45249万人增长到46271万人，可以据此估算出，通过扩大就业居民收入增长了7479亿元，相当于使居民人均可支配收入提高了530元。2020年较之2019年全国居民人均可支配收入增长了1456元，其中36.4%可以直接归因于扩大就业带来的收入增长。可见，稳定就业岗位、促进就业规模增长不仅是经济正常运行时经济循环的重要组成部分，在遭遇疫情等经济负面冲击时，扩大就业对于增加居民收入、保障和改善民生有突出的作用。

其次，实现充分就业是高质量发展的前提。一般来说，经济增长无非有两个来源：就业规模的扩大和劳动生产率的提高。对于一个经济体而言，就业增长和劳动力市场规模的扩大是经济增长的重要源泉，对于劳动力供给丰富的发展中国家而言，这一点尤其重要。对1995年至2020年的数据分析表明，劳动力市场规模的扩大一直是经济增长的重要源泉。其中，2015年至2020年的经济增长中，有56.8%可以归因于非农就业规模的扩大。在未来，仍然需要通过充分就业来促进经济的可持续发展。

第三，充分就业是社会稳定发展的基石。对于大多数人而言，就业本身能够带来幸福感，提升人们的主观福利水平，从而使社会的发展更加和谐。来自于微观住户调查的数据表明，就业群体的幸福感明显高于未就业群体，就业群体与非就业群体的幸福感差异在越年轻的群体中愈加明显。不断扩大就业规模、促进高质量就业，是提高整个社会主观福利水平的重要手段，也即其战略性地位不仅仅体现于经济循环的一个环节，而且是整个社会稳定的基石。

随着经济发展水平的不断提高、人口形势的持续变化和劳动力市场的日益成熟，持续扩大就业规模正面临一系列挑战，主要来自以下三个方面。

首先，中国城市化和就业非农化进程接近尾声，依靠农业劳动力转移增加非农就业规模的潜力也大大缩小。根据国家统计局公布的数据，2023年城市化水平已经达到66%，虽然中国城市化进程仍将延续，但速度将有所回落。城市化进程和就业非农化进程是紧密关联的，城市化速率的衰减，必然会影响非农就业规模的增加。更重要的是，对农村人口流动结构和农村劳动力转移结构的分析表明，就业非农化的余地要比所观察农村人口的总体数据更小。主要体现在两个方面：年轻人作为参与城市化最积极的群体，流动已经较为充分；年轻群体即便在农村，其就业非农化的程度也已经很高。对第七次人口普查数据的分析表明，16~40岁群体的城市化率均在70%以上，对于这一年龄组的人口而言，进一步城市化的可能性已经很小。而且，即便是留在农村的人口，年轻群体的就业非农化程度也较高。同样根据第七次人口普查数据，16~40岁农村人口的非农就业比重均在60%以上。可见，依靠农村人口大规模向城镇流动并增加非农就业规模的局面，今后恐难再现。

其次，劳动年龄人口减少和总人口达峰的影响。劳动力是经济发展中最基础和最具活力的生产要素，劳动年龄人口的绝对减少意味着经济发展过程中的资本投入将面临规模报酬递减规律的制约，从而导致其回报率下降。中国16~59岁劳动年龄人口在2012年已经达峰，并由此形成转折性的趋势。今后，劳动年龄人口将继续保持下降的趋势，对劳动力市场持续产生影响。根据人口预测结果，该年龄组的人口数量到2030年将下降至8.18亿人，到2040年下降至7.45亿人，到2050年下降至6.23亿人。即便考虑受教育年限普遍增加、法定退休年龄延长以及养老金申领制度改革的影响，仍不能改变劳动年龄人口不断减少的趋势。根据同样的预测数据，到2030年20~64岁组劳动年龄人口数量将由2023年的8.80亿人下降至8.59亿人，到2040年下降至7.90亿人，到2050年下降至7.01亿人。此外，总人口达峰将从需求侧和供给侧共同影响经济增长，这也可能成为劳动力市场规模扩大的单独制约因素。

最后，持续提升劳动参与率难度增大。一些发达国家在劳动年龄人口下降、人口老龄化程度提升的情况下，采取一些政策措施提高劳动参与率，如增加老年人口的劳动供给、提高女性的劳动参与等。然而，提升劳动参与率对中国而言并不是一件容易的事情。一方面，相对于人口老龄化程度同样很高的发达国家，中国老年人口的劳动参与率相对较低。当前，退休制度、养老金申领制度、就业政策都有很多不适应人口老龄化发展形势的地方，制约了老年人口发挥余热的积极性，需要加大改革力度，将其纳入扩大就业的总体政策框架中予以考虑。另一方面，从中国的实际情况看，由于一直强调性别平等，女性的劳动参与在历史上本就处于较高水平，这使得通过提高女性劳动参与推动总体劳动参与率提升的难度较其他国家更大。由于女性劳动参与程度和劳动力市场上的性别等因素高度相关，因此，促进劳动力市场上的性别平等，消除就业中存在的性别歧视在当前就显得非常重要。此外，随着经济发展水平提升，收入来源方式更加多元化，资产收入、转移性收入等非劳动收入的增长是劳动参与率下降的重要原因。这些趋势在短期内都很难改变，并导致劳动参与率下降成为未来制约劳动供给的主要因素之一。

第一，在新的发展阶段要统筹积极就业政策与宏观经济政策的关系,进一步明确劳动力市场指标的变化和宏观经济政策之间的关联，加强就业主管部门与宏观经济管理部门的综合分析研判与工作联动。需要解决的最突出的问题是，在就业目标与宏观经济调控的其他目标产生冲突时，应如何体现促进就业的战略地位，赋予扩大就业在各项政策目标中更多的权重。具体来说，要建立并完善应对周期性失业的反应启动机制、工作协调机制、政策实施和退出机制，更好地落实从战略高度通盘考虑就业问题的工作要求。

第二，着力缓解青年就业困难。行业发展是就业的依托，也是就业工作的重要抓手，促进青年就业更要从对青年就业需求创造明显的行业入手。要充分认识和尊重结构变化的客观规律，当前正处于经济结构与就业结构变化迅速的时期，而青年就业吸纳能力强的行业往往也是朝阳行业，代表着经济结构和就业结构变化的方向。尤其是对高技能工人需求弹性大的行业，要从就业的战略性高度予以重视。在就业比重大的行业发生重大变化时，要通过完善社会化保护体系，保护好劳动者。当前政策体系的短板是对劳动者个体社会化的保护不足，尤其是非正规部门的劳动者，就业数量大、脆弱性强、保护程度低，更需要社会化保护体系的关注。通过深化教育体制、培训体系改革，持续提升人力资本积累的质量，提高青年群体人力资源配置效率。

第三，打击各种形式的就业歧视，尤其是要促进劳动力市场上的性别平等。应坚决防止和纠正针对性别、户籍、年龄等的就业歧视问题，消除学历、院校以及其他与就业岗位需求无关的不合理就业限制。将纠治就业歧视行为纳入劳动保障监察范围，通过多部门的配合，切实保障劳动者平等就业权益。性别歧视在劳动力市场上非常普遍，不仅导致劳动力市场配置效率损失，实际上劳动者、用人单位等都会出现不同形式的福利损失。根治很多社会问题，亦需要从消除性别歧视入手。