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中国金融改革中的“推倒重来”(2002.05.29)
作者:谢平    发布:2004-06-23    阅读:3962次   

中国金融改革中的“推倒重来”


  (50人论坛·北京)20多年的金融改革中有许多推倒重来的案例,其中最为经典的是上面提及的四个:外汇改革、统一货币市场、信托业改革和城市信用社改革
  改革无坦途。“摸着石头过河”的渐进式改革一直是中国的改革优势,金融领域的改革自然秉承了这一传统,而且无可否认的是,在这个过程中,中国总体上已经取得举世瞩目的成就。但由于是“摸着石头过河”,我们固然常常走对,却也往往难以避免错误路径。这个时候,可能产生两种不同的选择结果:一是沿着原来的路径继续走下去,因为改变路径往往要很高的成本;另一种选择,则是在恰当的时机否定原来的路径,重新选择,这就是“推倒重来”。
  经济学诺贝尔奖得主道格拉斯·诺思曾经精辟地阐述所谓“路径依赖”:这一步选择的路径,决定了下一步可供选择路径的空间。换言之,下一步的路径很大程度上依赖于这一步的选择。路径依赖不同于决定论,因为在错误的路径上,是可以重新走回正确之途的,当然在错误的路径上走得越远,重回正确路径的可能性就越来越小,回头成本也越来越大。
  金融改革同样如此。渐进式改革并不排斥在认清问题的基础上进行“推倒重来”。因为在时间序列上,市场在长期是出清的,该支付的成本总归要支付;越是拖到最后,所要支付的成本越高。
  20多年金融改革的经验正说明了这一点。根据不同时期的不同特点,可以将今年金融工作会议之前的改革大体分为三个阶段。1980年~1993年为第一阶段,1994年~1997年为第二阶段,1998年~2001年可以看成是第三阶段。
  第一阶段主要是实行金融机构多样化。中国金融机构原本是大一统的中央银行体制,人民银行既是中央银行又是商业银行,同时经营所有的存款和贷款业务。一国一行的金融业没有风险,但由于没有竞争,没有市场,经营效率特别低,无法满足经济发展的需求。为改变这种状况,中国政府采取了一系列的重要举措:1979年开始成立信托投资公司;1982年成立城市信用社;1984年人民银行与工商银行分家;1985年,中央银行体制确立;1986年设立股份制商业银行;1990年开始成立证券公司(股票市场于年底形成);1990年组建股份制保险公司(包括太平洋保险公司和平安保险公司)和企业集团财务公司,等等。不可否认,20世纪80年代起步的改革措施基本上没有统一的计划,随机性很强,而且改革远远未能到位,但是这些改革的实施,标志着大一统的金融体制不复存在。这是一个伟大的跨越。
  1993年开始的第二阶段改革既有对此前改革的继承和发展,也有批评和否定。改革的大背景是社会主义市场经济建设的开始。在新的发展环境下,第一步改革不到位的弊病逐渐显现出来。以1993年国务院关于金融改革和外汇改革的两个重要文件为指导,中国开始了有统一规划的金融改革。
  首当其冲的大动作是在1994年成立三家政策性银行。当时想法很简单,希望通过政策性银行和商业性银行的功能分立,搞好商业银行,然而事实证明并非如此。与此同时,国有商业银行的改革也逐渐被提上日程,但事实同样证明,当初的改革也远没有收到预期效果。
  这次改革的两个重要措施是统一货币市场和外汇改革。它们可被视做金融改革中“推倒重来”后取得显著成效的两个经典案例。在银行间货币市场统一之前,政府曾经进行多次尝试和反复。刚开始是同业拆借,后来允许工农中建成立资金市场,后来又允许各人民银行搞当地的融资公司,最后发现都不行,直到1996年才把全国同业拆借市场统一起来,形成全国统一货币市场,才有了现在的银行间拆借市场和债券市场。
  外汇体制改革基本上也是推倒重来。早在上个世纪80年代中期,外汇改革就已经开始进行,最初确定的是汇率双轨制,即同时存在官方汇率与调剂市场价格。标志性的产物是外汇兑换券、企业现汇留成(企业创汇可以按某个百分比提留)、企业创汇补贴等等。1994年1月1日,人民币汇率并轨一步到位,取消现汇留成,实行企业结售汇制度,全部回到强制结售汇体制。从说骷潦谐∪∠懵释骋唬⑵鹨屑渫饣闶谐。?996年更是实现了人民币经常项目可兑换。从此中国进出口大增,外汇储备大增。
  经过这一阶段的改革,金融市场整体上也取得相当大的发展:在城市信用社基础上开始组建城市商业银行,股份制商业银行和保险公司也纷纷成立。股票市场发展加快,建立地方证券市场30多个,基金50多家,债券回购市场三家,证券公司发展到85家。证券公司大多由人民银行分行的下属机构转变而成。政府也开始加强对金融市场的管理。信托投资公司经过数次整顿;国有商业银行统一法人、统一风险管理;1995年颁布《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》和《票据法》,金融法制建设加快;银行、证券、保险开始分业;金融机构与所办经济实体脱钩。很明显,这个阶段改革的特征是统一规划,发展金融市场,对不合理的部分推倒重来。
  1998年,在亚洲金融危机的大背景下,以中央金融工作会议和19号文件为指导,中国金融市场开始了改革的第三个阶段,其主题是“整顿金融秩序,加强金融监管,防范金融风险”。
  和前两个阶段一样,第三阶段的改革既在许多方面沿着原来的改革路径前行,也在许多方面否定了原来的路径。改革总会有某些地方是不到位,甚至是错误的。经济在不断发展,金融市场也越来越复杂,不当的改革导致的问题也会越来越大。当外部情况发生变化时(比如亚洲金融风暴),金融系统的稳定性甚至有可能受到威胁。在这种背景下,改革显得更为必要和迫切。
  风险集中的部分是改革的一个重点。在银行系统,为了便于管理,撤销人民银行省分行,改建大区分行;深化国有商业银行改革,成立四个资产管理公司,剥离1.4万亿不良资产,并注资2700亿。为保持国有金融机构运作的相对独立性,组建金融工委,国有金融机构党的领导垂直化。银行、证券、保险分业经营和分业监管,人民银行不再监管证券公司、保险公司,而分别由证监会、保监会负责监管。
  为化解地方金融机构风险,“金融机构退出市场”被正式提上日程并切实施行。力度最大的举措是整顿、关闭城市信用社和信托投资公司(其中广信破产影响最为深远)。1979年组建的信托投资公司,现在其业务方法和机构全然改观;20世纪80年代初开始发展的城市信用社,整顿之后一部分变成城市商业银行,一部分关闭了。在充分积累了金融退出机制的经验上,国务院颁布了《金融机构撤销条例》。此轮改革的另一个重点是深化市场化程度。主要举措是进行货币政策改革,取消贷款规模控制,公开市场交易,利率市场化(放开货币市场利率和国债发行利率、外币利率、贷款利率浮动30%)。
  历史可以预知未来。20多年的改革中有许多推倒重来的案例,其中最为经典的是上面提及的四个:外汇改革、统一货币市场、信托业改革和城市信用社改革。这说明,总的改革进程是渐进式的,但是必须清醒地认识到,渐进式改革可能会带来历史遗留问题,既定的改革措施可能最后要付出很大的成本推倒。我们需要判断,是顺着原来的路子改下去最终支付的成本高,还是推倒重来的成本高?这是选择改革路径时真正需要把握的标准。从这个意义上说,没有绝对的渐进式改革,也没有绝对的所谓推倒重来。
 
(《财经杂志》, 谢平)