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国际货币基金组织改革与国际汇率关系调整
作者:贺力平    发布:2007-07-16    阅读:7745次   
  由国际社会组建的国际货币基金组织(IMF)与世界银行(World Bank)等机构一起出现在第二次世界大战结束时,并被称为“布雷顿森林机构”(Bretton Woods Institutions)。以国际货币基金组织为中心机构的普遍性固定汇率体制相应地被称为“布雷顿森林体系”。这套国际货币体系从战后初期一直运行到1970年代初。但在1970年代初以来,国际货币体系经历了两次大的挑战,国际货币基金组织在应对挑战的过程中也不断进行了若干重要的自我调整。今天,基金组织正在进行一些新的重要调整,包括形成多边汇率政策磋商机制。
  本文以下论述分为四部分:第一部分概述国际货币基金组织的宗旨,说明基金组织的宗旨在不断变化的世界中保持了基本连贯性;第二部分扼要说明国际货币基金组织战后以来经历的两次大挑战及其主要应对措施;第三部分简要国际汇率关系当代变化的主要特点及其政策含义;第四部分简略讨论国际货币基金组织当前改革与多边磋商机制的建立。
  一   国际货币基金组织的宗旨
 
  国际社会在第二次世界大战结束前夕探讨建立战后世界国际经济金融新秩序时,一个主要顾虑是如何避免出现1930年代世界范围内出现的“国际贸易货币战”,即各国纷纷采取以邻为壑的贸易限制措施和货币贬值政策,并因此而导致国际贸易和国际资本正常流动的全面崩溃,在经济上加深国际矛盾,直接间接促成了世界大战的爆发和国际安全局面的根本逆转。
  1944年国际社会在布雷顿森林召开会议并达成协议建立国际货币基金组织(IMF),实质上认同了通过国际协调行为确保战后世界国际货币体系之基本框架的原则。按照国际货币基金组织章程的表述,其宗旨体现在如下几个方面:
 
  1、通过一个可以提供关于国际货币问题的咨询和合作安排的常设机构来提供国际货币协调。
  2、促进国际贸易扩展和均衡增长,有助于提升和保持高水平的就业和实际收入,并把开发全体成员资源的高生产率作为其经济政策的主要目标。
  3、提供汇率的稳定性,保持成员国之间有序的汇率安排,避免竞争性的汇率贬值。
  4、帮助建立成员国之间国际交易的多边支付体系,清除阻碍世界贸易增长的外汇限制。
  5、在有充分保障措施的前提下,向成员国临时提供“基金组织”的总体资源,以便增强其信心,使它们有机会纠正国际收支失衡,而无需采取有损本国和国际繁荣的措施。
  6、根据上述精神,缩短各成员国国际收支失衡的持续时间并减轻其程度。
 
  用通俗语言说,基金组织的宗旨是防止个别成员国从狭隘利益出发采取有损于其他成员国利益并招致其他成员国报复行为的货币经济政策。这个宗旨背后的道理对现代人士已经不难理解,即在相互利益关联的世界中,合作行为可促使参与各方利益极大化,而不合作行为则最终会导致各方利益都受到伤害。鉴于各国的合作行为常常是不情愿的或不连续的,因此,需要建立一个有强制力的国际机构来贯彻合作原则,防止国际合作体系的瓦解。
  具体到汇率事务上,国际货币基金组织早年宗旨表述可以说是维护各国“稳定汇率的体系”(a system of stable exchange rates)。1970年代出现转向浮动汇率制倾向后,并特别地在1976年“牙买加协定”,国际货币基金组织的宗旨表述可以说是维护各国“汇率体系的稳定”(a stable system of exchange rates)。
  这种调整,一方面反映了现代国际货币体系允许汇率关系的浮动性或更大浮动性,另一方面也表明国际货币基金组织及其成员国继续负有维持国际货币秩序基本稳定之使命,继续有着防止出现竞争性贬值行为及其对国际货币秩序危害作用的责任。这后一点,作为当代国际货币体系的核心原则,可以说无论在基金组织的早期历史还是在二十一世纪初都没有改变。
  国际货币基金组织宗旨的连贯性和有效性不变与时代环境的变化两者是相辅相成的。下一节将说明为应对战后初期以来出现的两次大挑战,国际货币基金组织在行为方式和组织结构上等方面都做出了一些重要调整。
 
  二   国际货币基金组织战后以来面临的两次大挑战
 
  如前提及,国际货币基金组织自成立以来可以说经历了两次大的挑战,并采取了一些对策来应对这些挑战。第一次挑战出现在20世纪70年代初。许多工业化经济体在经历第一次挑战后纷纷转向浮动汇率制或开始过渡到地区性货币同盟。许多发展中经济体,尤其是新兴市场经济体在经历第二次挑后,也不同程度地转向了浮动汇率制或尝试性地探讨发展地区性经济货币联合。
  前面也提到,国际货币基金组织在1945至1970年代初长时间中,一直要求成员国采用与美元挂钩的固定汇率制,旨在避免重演竞争性贬值行为或对国际收支平衡的随意干预和无序限制。基金组织承认,各国在经济增长过程中总会面临一些暂时性甚至结构性的国际收支平衡问题,但同时也坚持认为,调整国际收支平衡应当通过有序方式并顾及其他成员国的利益。
  战后初期曾是世界最大黄金储备国的美国在1970年代初出现黄金储备急剧减少,并面临在可见将来发生枯竭的前景。美国货币当局选择了中止按照官价兑换黄金的做法,给“布雷顿森林体系”釜底抽薪。国际货币市场随之爆发危机,美元与若干其他国际主要货币兑换比价事实上浮动起来。国际货币基金组织数次抛售自己的黄金储备,试图联合主要成员国对国际汇市进行干预。这些努力后来证明都不成功。战后初期建立起来的世界经济秩序面临崩溃。大规模国际货币战的前兆重新浮现。
  在这个背景下,国际货币基金组织面临重大抉择:继续坚持原有方式并等待自己事实上的“死亡”;做出改革并使自己继续主导新环境下国际货币事务,维系国际合作。基金组织选择了第二条道路。1976年由基金组织“二十国临时委员会”在牙买加召开的国际会议确认:各国有权自行选择汇兑安排体制;固定汇率和浮动汇率都可作为被选择的对象;黄金不再作为成员国汇率挂钩的对象;成员国在汇率体制上的任何调整都应当及时告知基金组织;基金组织应继续对成员国汇率政策实行监督。这些政策调整的基本意义是,浮动汇率制虽然被“合法化”了,但各国汇率政策仍然不可以作为贸易竞争的手段。
  这种用意特别地体现在基金组织当时提出的汇率政策监督三项指导原则上:
 
  A.成员国应避免为阻止有效的国际收支调整或为获得对其他成员国而言不公正的纠正优势,操纵汇率或国际货币体系。
  B.成员国应在必要时干预汇兑市场,对付失序状况。例如对付本币汇价破坏性的短期波动等。
  C.成员国应在干预政策中顾及其他成员国的利益,其中应顾及本币被干预的国家的利益。
  
  按照这种精神和原则,国际货币基金组织在原有一般性汇率政策磋商机制之上新设立了“补充性磋商”(即基金组织在认为有必要时可与某一成员国当局就后者的具体汇率政策进行双边商讨并提出校正建议,这也称为“特别政策磋商”)。1980年代,基金组织先后分别与瑞典及韩国当局就它们的汇率政策举行这种特别磋商。在两次磋商过程中,基金组织并未直接批评成员国的汇率政策,但也明确表示有关当局可寻求更好的经济对策。基金组织的这种活动,从总体上说促进了在浮动汇率制背景下国际社会在汇率事务上的相互理解和自觉遵从基本规则。
  在美国、加拿大、澳大利亚和瑞士等工业化经济体明确转向了浮动汇率制的同时,许多欧洲工业化经济体开始在早先的贸易同盟的基础上发展区域经济货币联盟。这种区域货币联盟有两个特点,对内是固定汇率,对外是浮动汇率。它可以说“后布雷顿森林体制”的一个演变。
  以1994年墨西哥比索危机为标志,进十多年来国际货币体系中出现的一个新问题是新兴市场经济体常常面临货币金融危机的冲击或威胁。1997年下泰国首先爆发货币危机。这场危机随后扩散到东南亚或东亚地区众多经济体,尤其是印度尼西亚和韩国。1998年俄罗斯爆发债务危机和卢布危机,1999年巴西爆发里亚尔危机,2001年阿根廷爆发程度更大的货币危机,中止了阿根廷比索与美元之间实行多年并广受称赞的联系汇率制(类似于香港地区实行的“货币局制度”)。在这前后,亚洲次大陆的土尔其也出现以国内通涨和对外贬值为标志的货币危机。除了这些国家之外,亚非拉还有许多经济体在九十年代以来受到货币危机冲击,只不过其程度较小,或自身经济规模不大。
作为国际货币基金组织的成员国,遭受危机的经济体通常会向基金组织提出紧急贷款要求。历史上,基金组织很少面临类似性质和规模的问题。而且,战后初期确立的基金组织决策程序及其特点使得基金组织的反应行为受到地源政治因素的影响。总的说,基金组织对新兴市场经济体的货币危机及国际金融市场动荡作出了反应,推出了针对特殊各例的措施和针对普遍情况的对策。近几年来中,九十年代以来遭受货币金融危机冲击的经济体大多走出了危机阴影。货币危机的国际扩散性也得到了相当的遏制。
  正是在最近的新兴市场经济体危机频发的背景下,国际社会中越来越多的人士提出了改革国际货币体制的新要求。要准确理解改革的新要求,首先需要认识一下近年来国际汇率关系变化的基本趋势。
 
  三 国际汇率关系变动的趋势
 
  1970年代初以来各国货币相互汇率关系变化的基本特点可以概括为这么几方面:首先,在1970年代初至1980年代,主要工业化国家货币从传统的固定汇率转向了浮动汇率,各个双边名义汇率出现剧烈波动;1990年代初以来,主要国际货币之间的名义汇率继续浮动并波动,有时也出现短暂的剧烈波动,但总体波动幅度小于此前时期;同时,大多数发展中经济体直到1990年代中期以前基本上采取了这样那样形式的盯住汇率体制,力图实行对一种或多种国际主要货币名义挂钩;但是,1990年代中期以后,主要由于货币危机的冲击,许多发展中经济体(尤其是新兴市场经济体)逐渐放弃了名义汇率目标制,转向了浮动汇率制或增加了名义汇率的弹性。
  有研究者认为,1970年代初以来国际货币体系面临的重要问题是主要工业化经济体双边汇率的易变性和偏离性。汇率易变性(volatility)指名义汇率多变,波动幅度大,而且难以预测。汇率偏离性(misalignment)指名义汇率水平长久地偏离依据基本层面因素所确定的均衡汇率水平。世界主要工业化经济体的代表G-7被认为一直受到汇率波动问题的困扰(Bergsten和 Henning,1996)。 
图1显示1971年以来美元与欧元、美元与英镑以及美元与日元之间双边名义汇率的波动情形。根据波动程度,大体上可以划分出两个阶段:1971到1989年为严重波动时期,1989年以后为继续波动但波动程度相对减低时期。
   
 
说明:原始数据来自世界黄金协会(http://www.gold.org)。
 
  对大多数发展中经济体来说,它们的汇率体制并未在1970年代就随同工业化经济体转向浮动汇率。Rogoff等(2003)对基金组织成员国汇率体制演变的历史考察表明,布雷顿森林体系解体之后,很多发展中经济体由于惧怕浮动汇率,即使在宣布实行浮动汇率后也未必真正实行浮动汇率,仅有很少数目的国家真正实行了独立的浮动汇率制。
 
表1:新兴市场经济体名义有效汇率指数 (1994年1月~2006年8月,2000年=100)
     
阿根廷
巴西
印度尼西亚
韩国
墨西哥
俄罗斯
泰国
土耳其
最大值
114.57
1116.83
324.99
123.08
282.66
1480
146.04
3148.3
最小值
31.28
53.79
60.99
65.23
79.07
83.59
77.51
31.89
平均值
67.23
125.77
157.09
102.14
113.80
263.22
108.27
332.11
标准差
26.59
114.80
99.99
12.56
46.57
277.86
16.43
501.34
中位数
71.99
96.31
95.18
99.74
100.19
102.53
100.06
101.94
众数
97.26
N/A
81.01
116.4
91.09
390.27
101.15
N/A
峰度
-1.3749
44.5563
-1.21
-0.4468
5.9776
5.2470
-0.9017
9.0983
偏度
0.0018
6.0302
0.8449
-0.2076
2.5972
2.1788
0.8409
2.6792
变异系数
0.3956
0.9128
0.6365
0.1229
0.4092
1.0556
0.1518
1.5095
原始数据来源:国际清算银行(BIS)(http://www.bis.org/statistics/eer/index.htm
 
  表1从一个角度概括1994年墨西哥货币危机以来若干新兴市场经济体名义有效汇率(月度数据)的波动情况。从全距(最大值与最小值之差)、标准差、变异系数等指标可以看出,这些国家都经历了汇率的浮动或较为浮动的情况。土耳其、俄罗斯、巴西的汇率波动较为剧烈,其他经济体波动相对小一些。1997年东亚金融危机后,许多东亚新兴市场经济体对汇率制度进行了重新安排,泰国、印度尼西亚、菲律宾和韩国宣布采取独立的浮动汇率制。此外,俄罗斯卢布在经历1998年贬值后转向了浮动,巴西、阿根廷和土耳其等分别于1999和2001年由中间汇率转向浮动汇率。
  许多新兴市场经济体近十年来转向浮动汇率或弹性较高的汇率体制,原因是多方面的。在外部原因方面,一个重要因素是主要国际货币之间的汇率波动。对这个问题,国际货币基金组织前任第一副总裁费希尔曾指出(Fischer,2001):“主要货币汇率不稳定是个长期的困扰。三种主要货币,美元、欧元和日元的汇率波动使其他国家陷入困境,尤其是那些盯住其中一种货币的国家。例如,1995年开始的美元升值对东亚国家的出口造成了不利的影响,美元的坚挺也导致了2000年阿根廷和土耳其的困境。”
  在内部原因方面,可导致汇率不稳定的重要因素包括宏观经济政策的稳健性、国内金融部门的健全性、企业部门的竞争力以及政府与公众之间的相互信任程度等等。
  汇率波动对工业化国家与对新兴市场国家经济体的影响往往是不一样的。通常,汇率波动对前者的经济影响或冲击作用要小于对后者的经济影响或冲击作用。换句话说,后者对汇率波动的经济承受力要小于前者。造成这种承受力差异的原因是多方面的,概括起来讲有以下几点:
  1、工业化国家通常拥有较为健全的国内金融体系,它们防御货币市场波动及其带来的风险的能力相对高。
  2、发展中国家包括新兴市场经济体在内,出口产品的差异化程度小于工业化国家,在完全竞争与完全差异方面,前者出口产品近似于完全竞争,由于这一原因,发展中国家出口产品具有较高的价格敏感性。因此,发展中国家经常项目平衡较多地受到汇率水平及其波动的影响。工业化国家出口企业的市场多样化程度高于发展中国家;不仅如此,工业化国家金融市场也为各类贸易企业提供了较多的汇率避险工具。
  3、在许多工业化国家,国内市场相对发达,外贸在国民经济中所占比重通常普遍小于许多新兴市场经济体。
  尽管如此,许多新兴市场经济体在1990年代后半期开始转向了事实上的浮动汇率制或弹性程度较高的汇率体制。一些尚未转向或转向程度相对低的发展中经济体还采取了大量积累官方外汇储备的对策。可以说,不论是增加名义汇率的浮动程度或弹性,还是增加官方外汇储备,都是新兴市场经济体应对可能的货币金融危机的战略对策。最近几年新出现的一个动向是,若干新兴市场经济体在积累大量官方外汇储备的背景下增强了促使汇率体制转向浮动体制或提高弹性程度的信心。浮动汇率或较有弹性的汇率体制很可能会在可见未来成为更加流行的政策趋势。
  但是,另一方面,伴随浮动汇率的普及或汇率弹性的升高以及许多新兴市场经济体官方外汇储备的大量增加,世界经济关系中近年来出现了新的情况,这就是以美国为代表的经常帐户持续性巨额逆差与若干新兴市场经济体的持续性经常帐户顺差。这种情况近来往往被称为“全球经济失衡”(global imbalance)。显然,“全球经济失衡”呼唤着新的对策思路。
 
  四  国际货币基金组织的改革与多边磋商机制的形成
 
  前面多次指出,国际货币基金组织成立之初是作为一个敦促各国实行固定汇率制的国际机构,而到60年后的今天,基金组织多数成员国都转向了浮动汇率制。那么,国际货币基金组织在今天和可见的将来还有什么作用吗?这种作用还重要吗?
  勿庸置疑,浮动汇率制具有自我调节作用,即在一国出现国际收支失衡时,理想程度的汇率调整在一定时期内并在有关条件下可促使平衡局面的恢复。同时,那些继续实行某种形式的固定汇率或采用汇率目标的经济体,也可在相当程度上通过大量积累官方外汇储备来作为应对未来货币市场意外风险的手段。换句话说,从前世界范围内普遍性固定汇率制背景下国际货币基金组织作为应对货币危机的一种应对手段和调整规则制订者的情形在今天对许多成员国来说已变得多少有些不相关了(德意志联邦银行行长Weber先生在最近一次讲演中引证了这个观点并对此发表了不赞同的看法)。
  然而,这种认为国际货币基金组织在浮动汇率制背景下已失去往日重要性的看法在若干重要方面是肤浅的。
  首先,一个能够普遍地适当发挥自我调节作用的浮动汇率体制通常只出现在高经济增长和低通货膨胀的世界经济环境中,而这个良好局面是否在未来也得以持续难以确定。从多个角度看,世界经济稳定增长的长远风险依然存在。一旦在国际范围内出现增长减速、通货膨胀爬升的局面,指望浮动汇率制继续普遍地发挥自我调节作用而不引起相关经济体的负面反应行为,很可能是幼稚的看法。
  其次,浮动汇率制发挥其教科书式的理想调节作用,还有赖于一个运行健康富有活力的国内货币金融体系。一个脆弱的国内货币金融体系经不起汇率市场波动的冲击。对这一点,人们不妨比较1991年秋联合王国货币市场动荡与1997年夏泰国货币市场动荡及其不同后果。正因为如此,国际货币基金组织 – 连同其他的“布雷顿森林机构” – 近年来都增大了对成员国(尤其是发展中经济体及新兴市场经济体)国内金融体系改革和建设的关注。作为维护宏观经济稳定的国际机构将自己的使命范围延伸到微观经济领域,可以说正好映射了当代国际经济发展的一种逻辑线索。
  第三,尽管近几十年来的世界经济发展进程被广泛认为是体现了经济全球化和金融全球化,全球经济事实上仍然由各个国民经济体组成,各个国民经济当局仍然掌管着经济政策的最后决定权。但是,另一方面,各国经济当局所面对的经济环境却是高度开放性的、国际性的、甚至可以说是全球性的。显然,在新的经济全球化和金融全球化形势中,各国经济当局的决策行为受到其程度日益增大的知识和信息制约,其决策发生狭隘局限性错误的可能也在增大。也就是说,应对经济全球化和金融全球化给各国经济带来的挑战,各国更加需要从全球层面展开合作,尤其知识和信息的交流。
  在应对资本国际流动这个事情上,道理尤其如此。资本是流动的,甚至是国际性的。面对大量短期资本的快速流动,每个经济当局所掌握的信息都是有限的。如果仅仅依靠自己的有限知识和信息进行决策,政策效果难免降低。
  第四,最重要的,维护国际货币金融秩序和国际资本的有序流动 – 国际货币基金组织在成立之初就确立的使命 – 丝毫没有过时。就汇率事务而言,现代学者们已经开始区分汇率的宏观稳定信号功能与贸易收支平衡调整动能(传统教科书仅仅关注后一点)。九十年代以来许多新兴市场经济体出现的货币危机及后来向浮动汇率制的转变经历表明了前一种作用的上升,同时在另一方面也说明汇率变动在较小程度上继续被作为国际收支平衡的调节手段。正是这后一点使得浮动汇率制的现实运行与基金组织坚持的防止竞争性货币贬值两者不冲突。换言之,名义汇率调整或具有更多的弹性不必然表明经济政策当局通过名义汇率变动来促成实际汇率变动并赋予后者以国际收支调节之使命(如果实际情况是这样,那么人们便会容易地联想到“竞争性货币贬值”概念)。这些情况从一个侧面说明,浮动汇率制在当代世界经济中之所以被“允许”,一个根本的深刻原因是它不再被普遍地当作是以邻为壑的贸易政策工具。这种情形的出现,一方面要归功于国际经济的发展,另一方面也要归功于“布雷顿森林体制”框架。可以说,国际货币基金组织体系在昨天今天明天都发挥着国际货币秩序“看护人”的作用。
  概括地说,在一个变化了的世界经济环境中,国际货币基金组织的基本使命不变,其守护国际宏观经济稳定的作用还进一步增大了。但是,基金组织的工作范围和手段、内部组织结构和全球代表性等等方面在新形势下都需要作出改革和调整。2006年9月在新加坡召开的国际货币基金组织/世界银行年会上许多重大改革事项都得到了讨论并作出了初步改革决定。这是基金组织朝着这个改革与转型方向迈出的重要一步。新加坡会议通过了基金组织总裁拉托先生提出的“中期战略”,其中包括正式建立基金组织与成员国在汇率和宏观经济政策上的“多边磋商机制”(multilateral consultation)。
  多边磋商机制的含义是由基金组织出面召集对全球经济平衡关系有重大影响或关联的成员国进行集体商讨,商讨议题包括经济问题的原因、性质和应对措施,并在取得共识的基础上由基金组织连同有关成员国制定政策实施方案。显然,多边磋商机制超越了传统双边磋商机制的局限,并能针对当前国际经济关系的复杂性和多边性特点推动成员国经济政策的互动调整进程。
  2006年4月开始,基金组织初步进行了由中国、欧洲地区、日本、沙特阿拉伯和美国同意参加的第一次多边磋商。这次多边磋商的报告预计在2006年底形成。按照基金组织的设想,今后每年都将举行这类多边磋商活动,其参加者将随议题的性质和关联性而确定。同一议题的多边磋商活动也可能重复进行,这主要取决于磋商进程在达成共识上的成果以及有关政策调整的效果。可以说,多边磋商机制既扩大了国际谈判的范围,又给有关参与者留下了相当的回旋余地。
  多边磋商机制的建立应该被认为是国际货币基金组织框架内国际协调机制的一个重要改革和进步,是经济全球化背景下国际宏观经济政策协调和互动的一个逻辑结果。过去已经存在的两大协调机制 – 基金组织内部的双边磋商和基金组织之外的“七国会议”(G7 meetings) - 都不可避免地有着天然的局限性。建立多边磋商机制是对这两个现有机制的很好补充,甚至在未来有可能成为主流的国际协调机制,或至少是最重要的国际协调机制之一。
 
参考文献
 
C. Fred Bergsten, C. Randall Henning, “Global Economic Leadership and the Group of Seven”, Institute for International Economics, Washington D.C., 1996
Stanley Fischer, “Exchange Rate Regimes, Is the Bipolar Correct?” Journal of Economic Perspective, February 2001, Vol.15(2), pp.3-24
国际货币基金组织《2003年度报告》(http://www.imf.org/external/pubs/ ft/ar/index.htm
Kenneth S. Rogoff, Aasim M. Husain, Ashoka Mody, Robin Brooks, and Nienke Oomes (2003), “Evolution and Performance of Exchange Rate Regimes”, IMF Working Paper WP/03/243, pp13-17
Axel A. Weber (德意志联邦银行行长)“变化世界中的国际货币基金组织” 2006年9月21日在北京师范大学讲演
 

* 贺力平:北京师范大学经济与工商管理学院金融系教授;修晶:北京师范大学经济与工商管理学院世界经济专业国际金融方向博士研究生