学术争鸣 -> 产业经济
我国目前不宜对居民家庭征收房产税
作者:吴菊    发布:2011-01-04    阅读:27795次   
    房产税是对房屋及房屋所占用土地等不动产课征的财产税,一般称为房地产税或房产税,香港称为物业税。在我国,对企业房地产课征的税种主要有:营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税;之外,政府对使用国有土地的使用者收取土地出让金。对居民买卖房屋的,征收营业税、个人所得税、契税。出租房屋的,征营业税、个人所得税、房产税。对居民家庭拥有的非交易非营业房产是不征税的,也就是说,对居民家庭房产的保有环节是不征房产税的。近年来沸沸扬扬的房产税就是指家庭房产保有环节课税问题。
    那么,对居民房产保有环节应不应该征房产税?如果开征房产税,时机应如何选择?
    一、房产税在税制体系中的地位      
    政府向居民征税是为了向居民提供公共服务,从这个意义上说,税收是居民享受公共服务的价格。与私人品消费不同,公共品(或服务)具有消费的非竞争性和受益的非排他性,多一个人消费的边际生产成本和边际拥挤成本均为零。这就决定公共品的供给与私人品不同,不是谁付费谁享受,不付费就不能享受,而是要提供就要向所有居民提供,不管该居民是否付费;要么就不提供。由于公共品本身的特性,以及公共品需求表达机制的缺陷,公共品资金筹集就不能像私人品那样,按市场价格钱货两讫等价交换,而是按另外标准收取提供公共品的费用,这个费用就是税收,这个标准就是税收原则。税收的首要原则是财政原则,即税收首先要满足政府提供公共服务的资金需要,否则,该国税收制度就不是好的税制。公平和效率是税收的另外两个原则。财政原则似乎是不言而喻的,因此现代财政学家在提到税收原则时,往往只阐述税收的公平原则和效率原则。在政府确定税收总量以后,税收如何在纳税人之间分配,就要遵守公平原则,同时要考虑效率的要求,即税收对经济的扭曲作用最小,征收成本和纳税成本最小。税收公平原则要求税收负担在纳税人之间公平的分配,纳税能力大的多缴税,纳税能力小的少缴税。纳税能力的衡量标准有三:一是收入,二是支出,三是财产。若用最能体现纳税能力、对经济的扭曲最小、征税成本最低等指标综合考虑,最佳是对收入课税——所得税,其次是对支出课税——商品税或消费税,最后是对财产课税——财产税。
    在市场经济国家,税制体系一般由三类税组成:商品课税、所得课税、财产课税。这三类税在不同国家税收体系中的地位是不同的。一般说来,发达市场国家以所得税为主体税类,其中,又以个人所得税为主体税种。发展中国家以商品课税为主体税类,其中,又以增值税为主体税种。法国是特例,实行的是以增值税和个人所得税为主体的双主体税制模式。同时,世界各国税制改革也有趋同的趋势,虽然不会完全一致。发达国家以所得税为主体,但商品税的比重也在上升;发展中国家以商品税为主体,但所得税比重亦快速上升。不管各国税制是所得税主体模式,商品税主体模式,还是双主体模式,财产税均处于辅助地位,它是政府取得税收收入的辅助形式。
    在各国财产税中,一般有对不动产征收的房产税、对财产转移征收的遗产和赠与税。我国房产税是对生产经营者征收,对居民拥有房产不征,但对房产转移时要征契税,即在房屋买卖、赠与、交换时要征收契税,属财产转移税。至于对居民房产交易征收的营业税、个人所得税分属流转税和所得税,不属于财产税。房产税在我国是辅助税种,占全部税收收入的比例为1%左右。
    二、我国现行房产税收制度
    一国税收制度作为该国法律体系的组成部分,构成该国经济发展的“商业环境”,对该国经济发展起着至关重要有时甚至是决定性作用。公平合理的税制应是,既能筹集足够的财政资金,满足政府提供公共品的需要,又对经济产生最小的扭曲作用。在市场经济条件下,税收对某种经济行为进行调节的前提有二:一是市场本身不能解决经济中出现的问题即市场失灵;二是在市场失灵,考虑由政府解决时,要考察是否存在政府失灵问题,若政府也失灵,就要权衡市场和政府的成本,两害相权取其轻。但是目前沸沸扬扬的房产税会对经济产生巨大的扭曲作用,对高房价更是推波助澜、火上浇油,成为高房价的又一个推手,而不是像有的经济学家所说的那样可以“抑制高房价”。
    我们在进行税制改革或打算开征某一税种时,言必发达国家如何如何,言下之意:发达国家都征某税,我国也应开征该税。比如财产税中的房产税,市场经济国家普遍开征。我国也有房产税,主要对企业开征,征税对象是企业房产余值,按年征收,税率1.2%;出租房屋的,以租金为征税对象,按月征收,税率12%。对居民出租房屋的,也按租金收入征12%的房产税。以房产价值为征税对象征收的房产税,税源是企业利润。因此,我国对企业征收房产税的初衷是调节企业的利润。
    对居民家庭房产是不征房产税的,这由我国住房制度决定的。建国以来,城镇职工住房均由单位提供,职工福利实物化,产权归单位所有,职工无偿居住,当然职工也无产权。90年代开始住房制度改革,居民家庭逐渐拥有了房产,对房产征税似乎也符合税收的“量能课税”原则。同时,世界各国不管实行什么税制模式,财产税都是该国税制的重要组成部分。但是,我国有两点与以美国为代表的市场国家不同:一是美国土地、房产私有,政府要取得财产税收入只有征收财产税。我国土地是公有,城镇土地国有,农村土地集体所有。城镇居民房产价值中有一部分是支付国有土地租金,且有固定租期;二是美国地方政府用房产税提供地方公共物品和服务。房产税的多少视财政资金缺口而定,我国地方政府除拥有地方税收及国有资源收入、国有企业利润以外,还拥有“卖地收入”,即出让国有土地使用权获得收入。“卖地收入”虽然不是税收,是政府凭借土地所有权取得的租金收入,但是对买地或买房者来说,与税收是没有区别的,而且是资本化了的税收,或说是“税收资本化”,即将以后年度要缴纳的税收在交易时一次全部转移到土地价格中。与税收资本化相对应,土地所有权租金收入可称之为“租金资本化”。
    我国居民虽然不需缴纳房产税,但在购买房屋时要按房屋交易价格缴纳3%-5%的契税,具体适用税率由各省级政府确定。只是在购买房屋以后,作为房产所有者,不再缴纳房屋保有环节房产税。
    三、与政府相比,居民拥有财产份额少,对房产征税,抑制居民消费
    政府收入规模通常用政府收入占GDP比例来衡量,称为宏观税负。在市场经济国家,税收是主要的政府收入,还有少量收费。而预算收入、财政收入、政府收入是同一个数据。在我国,这是三个数据,政府收入由三部分组成:预算内收入、预算外收入和制度外收入。每年政府预算报告中的财政收入即为预算内收入,其中税收收入为预算内收入的主体,占90%左右。因此,我国宏观税负有三个口径:一是税收收入或预算内收入占GDP比例,称为小口径宏观税负;二是财政收入即预算内加预算外收入占GDP比例,称为中口径宏观税负;三是政府收入即预算内加预算外再加制度外收入占GDP比例,称为大口径宏观税负。由于制度外收入数据缺乏,下文将中口径称为“全口径”宏观税负。
    (一)税收收入规模
    1994年税制改革以来,我国税收收入每年的增速均快于GDP增速,弹性系数均大于1,有5年的时间大于2。这有其合理性,因为改革开放以来,到九十年代中期,税收收入占GDP比例是快速下降的,到1996年,只有10%多一点。这种局面,已严重影响政府履行公共管理职能,仅靠税收甚至预算内收入已不能满足政府提供公共品需要。进入21世纪以后,税收收入快速增长,2007年税收增幅为31.4%,同期GDP增幅为13%,税收收入弹性系数为2.41,税收收入占GDP比例(TI/GDP)为19.22%,这已是一个不低的比例,这一比例与美国税收收入(不包括工薪税)占比相当。如果中国的全部政府收入就是税收收入,或预算内收入,这一比例亦不是太高。
表一:2000-2009年税收收入占GDP比例                          单位:亿元;%
年份
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
GDP
99215
109655
120332
135823
159878
183217
211924
257306
300670
340507
TI
12666
15166
16997
20466
25718
30866
37636
49449
54220
59522
TI/GDP
12.77
13.83
14.13
15.07
16.09
16.85
17.76
19.22
18.03
17.48
资料来源:《中国统计年鉴》和国家税务总局网站
表二:2000-2009年税收收入增长率对GDP增长率的变化情况      
年份
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
GDP增长率
8.4%
8.3%
9.1%
10.0%
10.1%
10.4%
11.6%
13.0%
9.0%
8.7%
税收增长速度
22.8%
19.7%
12.1%
20.4%
25.7%
20.0%
21.9%
31.4%
9.6%
9.8%
税收弹性系数
2.71
2.37
1.33
2.04
2.54
1.92
1.89
2.41
1.07
1.12
注:税收弹性系数:根据《中国统计年鉴》和国家税务总局网站“税收收入统计”数据计算得出
    (二)政府资产及资源收入
    我国政府除税收收入以外,还有巨额的国有资产和国有资源,这也是政府收入的源泉。税收是政府凭借社会管理者的身份取得的收入,国有资产及资源收入则是政府凭借财产权取得的财产收入。到2006年年底,国有土地的总价值是50万亿元,全国国有企业资产是29万亿元,共是79万亿元。假如国有土地和国有资产,每年按照GDP同样的速度升值,06年GDP的增长速度是11.6%,国有土地和资产增值应该是9万亿元,国有企业的总利润是1.6万亿元。国家资产性收入约是10.6亿元。[1][1]
    财产增值收入不等于当年可支配的现金流,它反映的是政府财产规模及增值状况。当然,财产增值可以变成可支配的现金收入。
    (三)全口径政府收入规模
政府收入应是政府作为社会管理者、国有土地所有者、国有资产所有者的全部收入。按照国际货币基金组织《政府财政统计手册2001》的口径,政府财政收入包括税收、社会保障缴款、赠与和其他收入。按照财政部2010年发布的《中国财政基本情况-2009年》报告,2007年到2009年IMF口径的政府财政收入分别是63643亿元、77622亿元和86384亿元,占GDP比例分别是24.0%、24.7%和25.4%。IMF口径的政府财政收入加上国有土地使用权出让收入的全口径政府收入,2007年到2009年收入分别是70928亿元、87564亿元和100638亿元,占GDP比例分别是26.7%、27.9%和29.6%。[2][2]2009年政府收入规模比美国30.5%低0.9个百分点。若按照中国社会科学院财贸所《中国财政政策报告2009/2010》的数据,2007年至2009年,全口径宏观税负水平分别是31.5%、30.9%、32.2%。2009年高于美国30.5%[3][3]的水平。需要说明的是,中国社会科学院的数据比财政部数据更科学,因为财政部数据不全面,有的数据没有统计,如,地方国有资本经营收入。
可见,中国政府收入水平是不低的。另外,由于制度外收入的不规范、不透明,既不在预算内,也不在预算外,上述数据是不包括制度外收入的。专家们的估算差距较大,本文也只计算预算内和预算外收入,不计制度外收入。但它仍是政府收取的加于居民和企业的负担。
    (四)居民财产规模小,现阶段不宜对居民房产征税
    在市场经济国家,政府拥有的财产是很少的,只有少量的土地,政府收入主要靠税收取得,家庭是财产的主要拥有者。在我国,与政府拥有财产相比,居民家庭拥有财产规模太小,到2005年底,全国城镇居民的总资产价值是21万亿左右[4][4],只相当于政府财产的四分之一。若对房产征税,会导致居民财产规模的进一步萎缩,消费水平进一步降低,这与“十二五”规划提出的增加居民财产收入、提高居民消费水平是背道而驰的。
    四、开征居民房产税时机选择   
    (一)房产税只会抬高房价,不会降低房价
    在竞争性市场上,商品的价格由市场供求共同决定。这是经济学常识,房屋是商品,虽然有的购买是为了居住——消费,有的购买是为了保值、出卖或出租——投资,但并不改变商品的价格决定方式。在我国房地产市场上,房屋的供给受国家土地管理政策限制,始终是有限供给;而房屋的需求在其他投资渠道不畅的情况下始终旺盛,在一定程度上可以说是“无限需求”——只要有房卖就有人购买。这时的房价由需求决定,对房屋的强劲需求导致房价的强劲上升。这就是高房价的由来。此时,抑制高房价的策略不是压制需求,而是增加供给。改变土地供应政策,放松土地管制,增加房屋的有效供给,房价自然会降下来。
高房价是高需求引起,供给受到压抑的必然结果。不是炒房团的为富不仁,也非房产商的暗中勾结。有利可图,自然会吸引资金流入。
    (二)用房产税进行宏观调控是文不对题
    政府调控的宏观经济政策有二,一是货币政策,通过调节货币总量进行宏观调控;二是财政政策,通过调节财政总收入或总支出进行宏观调控。税收属财政收入手段,通过税收的增减可以作为宏观调控政策。但在我国税收收入中,2008年,增值税、消费税、营业税三大流转税占比为67.19%,企业所得税、个人所得税占比为26.02%,二者之和为93.21%,房产税占比不足1%。用微乎其微的房产税收入,执行财政收入总量的宏观调控政策;而且是在财政收入总量太大,需要降低之时,用征收房产税,增加财政收入的方式,执行需要降低财政收入的财政政策,企图达到降低房价、规范房地产市场的宏伟目标。与痴人说梦何异?
    (三)居民房产税时机选择
    税收的首要功能是为政府取得收入,至于调节作用,则受众多因素制约,未必遵循理论上的严密逻辑。所以,在讨论开征某税种时,首先考虑的应该是政府财政收入状况。如果政府已有足够的财政收入,就不需要再开征新的税种,这时若要进行税制改革就是一种税制结构的调整。如果从完善税制,公平税收负担角度改革现行税制结构、开征新的税种,就要同时考虑取消某税种,或者降低已有的税收负担。还要考虑新税种运行环境,征管成本和纳税成本。
    从我国目前情况来看,财政收入上,需要减税,而不是增税;从调节作用上,房产税无能为力,甚至是逆向调节。从完善税制、普遍课征、公平税负上,对居民家庭房屋保有环节征税,至少受以下因素制约:第一,产权制度,居民对其房屋不具有完全产权,土地是国有,居民只有使用权,没有所有权,如何计算其房产价值;第二,健全公正的资产评估制度;第三,发达健全的社会征信机制;第四,公开透明的政府收入、支出制度和规范的政府收入机制。第五,居民财产保护制度及完善的司法救济制度。
    显然,目前我们还不具备开征居民房产税的条件,或者说,开征居民房产税的时机还不成熟。
 
 
主要参考文献:
1.陈志武:《为什么百姓收入赶不上GDP增长》载“经济学人博客群”2008.8.6
2.中国社会科学院财贸所《中国财政政策报告2009/2010》2010年10月
3.财政部网站:《中国财政基本情况-2009年》2010年12月