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发展社会组织是简政放权的关键
作者:宋晓梧    发布:2013-11-15    阅读:8401次   
 
    改革开发以来,每次政府换届都提出要简政放权,但进展举步维艰。现在看来,一个十分关键的问题是社会组织发展迟缓,远远滞后于经济发展。改革开放以来,人们从计划经济下的“单位人”转变为社会主义市场经济下的“社会人”,社会管理体制必然要适应市场主体逐步发育成熟的要求加以改革。近年来,随着政府和事业单位将越来越多的公共事务委托出来,加上社会自组织能力的不断增强,各类社会组织大量出现并迅速成长,发展到近50万个。大力培育社会组织、中介组织和城乡基层自治组织,使之承担起一定的自我管理和自我服务的社会功能,才能为简政放权提供必要的条件。
   
    目前社会组织存在的主要问题
    在肯定我国社会组织取得进展的同时,应看到社会组织的发展仍然严重滞后,从社会观念、数量规模和整体素质能力等方面来看,远远跟不上市场经济发展和社会进步的需要。“
    经济这条腿长,社会这条腿短”,很大程度上是社会组织管理滞后。目前我国社会组织数量增长较快但总体规模仍然偏小。2010年中国经济体制改革研究会的一项课题研究表明,每万人拥有的社会组织数量:法国110个、日本97个、美国57个、新加坡14.5个、巴西13个、中国3.2个。但更重要的问题不是人均社会组织数量偏小而是社会组织总体质量不高。
    第一、至今社会组织的行政色彩浓厚,职责定位不清。一些基金会、行业协会、社团法人具有深厚的官方或准官方背景,缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性,很多是自上而下建立的,创新精神和开拓性不足。绝大多数社会组织政社不分,不仅体现在其经费来源大多为国家财政拨款或行政性收费,而且工作人员的大部分也来自政府机关。有些行业协会的成立是为了安置政府机构改革产生的分流人员,大多数行业协会的专职人员数量较少,主要为政府和企业的离退休人员和内部借调人员,社会招聘人员的比例极小。虽然官方或准官方背景有助于民间组织开展社会工作并参与社会管理事务,但这容易给社会公众造成政府代言人的角色定位,从而难以充分获取公众对其中立地位的认同和信任。
    第二,我国在社会组织管理体制上以限制和控制为基本导向,对民间组织的发展设定了多项制度性限制。如要求民间组织寻找行政部门作业务主管单位,提高了民间组织的登记准入门槛,同一地区只允许成立一个同类行业协会,对民间组织实行年检制度、请示报告制度和双重管理制度,使民间组织在发展中也存在官办色彩浓厚、效率不高、社会认同度低,与非政府性、非营利性、自治性和志愿性等民间组织应当具备的基本特征相差甚远。
    第三,民间组织的自身运行机制不畅,如一些行业协会对会员企业缺乏吸引力,部分行业协会的内部组织、财产关系比较混乱,内部管理松弛,规章制度形同虚设,社会信誉较差,个别行业协会甚至成为某些行政机关谋利的工具。
    社会组织绝大多数存在“官办、官管、官运作”的问题,迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。各个社会组织不能真正成为他所代表的社会成员团体利益的维护者,我们的社会对话机制就是扭曲的。面临从中等收入向高收入迈进的诸多新问题,是依靠更全面、更精致、更强势的政府行政干预,还是依靠更广泛、更灵活、更和谐的社会协调机制,这取决于社会发展战略的选择。尽管这两者并非完全相互排斥,但侧重点不同,结局可能大不相同。
    现在有一种趋向,似乎遇到问题只能靠政府设立行政指标,最好落实到第一把手责任制才能解决,很少想到发挥市场主体的自协调与自律作用。权力下放,责任分解,只能下放到各省市,分解到各部门。许多应当在政府与社会、政府与市场之间分割的职能,还是在中央与地方、部门与部门之间分割,无非是中央权大点还是地方权大点,甲部门权大点还是乙部门权大点。改革初期,中央权力过大,向地方放权是必要的,但经过30年的发展,面对现在地方政府公司化的倾向,如果再没有社会组织的发展,简政放权难免重复过去的老路,权力从中央政府放到地方政府,地方将有更大的权力搞政绩工程、上投资项目、比GDP增速,这又迫使中央集中审批权限,形成中央政府调控地方政府的极为扭曲的宏观调控局面。
   
    进一步探索改革社会组织管理体制
    推进“政企分开、政资分开、政事分开,政府与社会组织、市场中介组织分开”是进一步改革社会组织管理体制的方向。这方面,各地的探索实践意义重大。如北京、深圳等地赋予工商经济类、社会服务类、慈善福利类等社会组织更大的自主权。广东省迈的步子最大,从去年7月1日起,广东省政府规定,除法律法规规定需要前置审批外,社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位;新成立的社会组织直接到民政部门申请登记。广东的改革,改双重管理制度为直接登记,即除了特别规定和特殊领域,成立社会组织无需业务主管单位,可直接在民政部门登记。社会组织现在要真正成为政府的合作者,政府可以向社会组织购买服务,社会组织可以承接政府的相关职能。广东省的探索,对转变政府职能具有重大意义,对全国具有示范意义。
    新一届政府出台的《国务院机构改革和职能转变方案》最大的亮点是改变了过去对行业协会的登记机关和业务主管单位的双重管理制度,这将为行业协会摆脱政府部门的行政控制,实现自主发展提供条件,也为简政放权提供了外部环境。我们多年来说要政社分开,但社会组织实际上都依附于政府行政部门,包括行业协会在内的社会组织主要负责人实际上由其主管的政府部门任命,绝大多数行业协会成了“二政府”,政社分开无从谈起。这既束缚了行业协会的自主发展,又使政府部门管得过宽的局面难以扭转。这次国务院机构改革和职能转变方案提出废除双重管理办法,并明确了进程表,意义重大。
    社会组织应实行分类管理。在目前发展阶段,对公益性、经济性、非营利性组织要鼓励发展,对政治性、宗教性组织需要加强监管。开放背景下国际上或一些国家的社会组织介入我国相关社会领域的活动也是难以避免的,要兴其利、去其弊,建立联合管理机制,保护正当交往合作,同时依法加强管理。
    在国家法律框架内,发展完善社会组织,形成灵活的社会自协调机制,有效平衡不同社会群体的利益,是深化行政管理体制的内在要求,是清晰界定政府与市场边界的重要前提,是转变经济发展方式的题中应有之意。