专家文章 -> 宏观经济
中国发展方式:机制、挑战与建议
作者:宋晓梧    发布:2014-07-29    阅读:8159次   

  改革开放30多年,中国通过一系列的政策组合,促进了经济快速增长。“中国模式”与“东亚模式”有相似之处,也各有其特点。中国在改革过程中,由于各种制度因素的影响,导致了地方政府过度追求GDP增长,对经济社会、环境和生态都带来了负面影响。针对中国当前发展方式,本文提出了六点改革建议。

  过去近30年,中国的经济转轨与高速增长引起国际关注,并日益成为学术界争论的焦点。许多政策分析者试图根据中国经验,寻求具有创新性的发展思路和可行性的政策

  组合。其中一位研究者拉莫十年前就宣称, “中国模式”已经出现(Ramo,2004)。据他所述,中国的成功是建立在一系列政策组合之上,包括强调研发、可持续发展和社会公平等,以及政府在协调国家内部发展和参与全球化方面所扮演的积极角色。2005年世界银行的一份报告也得出了相似结论(World Bank,2005),虽然不太情愿,这份报告仍然承认了“华盛顿共识”的终结。该报告放弃了过去世行报告中有关“公认的最佳政策实践和资源配置效率”的讨论,转而研究“增长战略”问题,比如政府产业政策的作用等,并举出了中国和其他高增长亚洲国家的例子。尽管所谓“北京共识”把中国的发展经验过度简单化了( Huang,2011),但这种讨论提出了如下问题:中国过去的发展经验,能不能用一个内部逻辑一致的框架去理解?如果可以,什么是其主要支柱?政府积极干预是中国经验的重要部分吗?它有没有副作用?

  过去30年,中国一直沿袭一条类似,但又不完全等同于“东亚模式”的道路。一方面,政府都追求经济增长,其中重要手段是抑制消费并刺激投资,为了弥补疲软的国内市场需求,又强力推动产品出口。在整个高增长时期,政府利用一系列政策工具来影响和塑造增长环境,包括对特定产业进行支持、税收返还、出口退税、技术创新补贴和放宽外企市场准入限制等等。无论东亚四小龙经济体,还是中国最近20年来的发展实践,都具备上述特点。另一方面, “中国模式”和传统“东亚模式”也存在重大区别,主要是中国地方政府对经济增长、投资,特别是出口导向型制造业的发展,表现出超强的,甚至可以说是难以满足的欲望。这种GDP竞争,在20世纪90年代上半期,中央政府进行财政集权后,得到进一步强化:为了GDP竞争、彰显政绩、增加收入,地方政府开始了对制造业投资的激烈竞争,这是因为制造业投资不仅带来了增值税,而且还会产生对服务业发展的溢出效益,并带来营业税、商住用地出让金等收入。政府也运用各种政策工具极力建设亲商的投资环境,造成了过度的制造业投资,并对土地利用、劳动力保护、社会发展和环境保护都带来了严重的不利后果。当中国迈入中等收入门槛之后,前阶段的发展路径,尤其是促成地方政府GDP竞争的体制机制和相关政策,必须尽快加以转变,以利于发挥市场在全社会配置资源的决定性作用,建立统一的社会主义市场经济。

  一、中国发展方式与“东亚模式”的相似之处

  分析20世纪后期中国的经济增长,不应与其发展所处的区域背景相脱离。二战后,东亚见证了现代史上成功的发展神话。在经过30多年的稳定增长后,日本、韩国、新加坡和台湾、香港等国家及地区通过学习、利用先进技术,从原来次要经济体一跃成为全球工业生产的发动机。80年代晚期和90年代早期,一些学者开始发表为东亚发展型国家叫好的论述,公开支持政府干预经济的作用( Haggard,1990; Evans,1987);同时,随着美国取得冷战胜利,以里根主义和撒切尔主义为基础的新自由主义经济政策也取得了巨大成功,所谓“华盛顿共识”逐渐被接受。为此,学者们针对东亚奇迹开始了不休争论。尽管对政府干预的影响好坏仍存在分歧,但所有人都认为东亚经济体采取了一种非传统的发展模式( Krugman,1994),而中国改革后的高速发展,也是对“东亚发展模式”的一种积极模仿。“东亚模式”与“中国模式”的相似之处表现得非常明显。

  (一)以增长为目标的行政体制

  尽管韩国、台湾现在已被认为是较为成熟的民主体制,但二者在70年代和80年代经历高增长时,仍处于军事独裁体制之下( Haggard,1990)。日本当时名义上是一个民主体制,实际上却掌握在一个受到较少约束、具有高度自主性的官僚集团手上。虽然,政治集权经常会导致统治者为获取个人利益而滥用权力,但这些东亚经济体的领导者几乎都一心一意地专注于国家经济发展。这种“东亚例外论”也许应归因于,在二战之后东亚地区面临的独特的安全环境。在冷战期间,两次代价昂贵的战争曾在东亚展开。

  促进经济增长,不仅有助于巩固这些经济体的军事力量,而且也可以在民众心中提升政权的合法性。70年代后期,中国也发现自己处于类似情况之中,当时两个超级大国之间的关系趋于和缓,邓小平意识到中国已经远远落后于世界的发展。他告诫,如果不推动改革,执政党就会存在合法性危机,并公开提出到20世纪末国民收入翻两番的目标。邓小平把经济建设提上党的最高日程,同时推出了改革和增长相结合的政策组合( Shirk,1993)。这种政府对经济增长的高度专注持续至今。

  (二)投资和出口推动的增长

  研究“东亚模式”的一些国外学者认为,集权政府的优势在于它有能力调动众多资源为经济增长服务。如果政府领导人不受选举约束,他们就能够通过抑制消费的方式将资源更多转向投资。60年代至70年代之间,日本的投资占GDP的比重为30%-40%,到70年代中期,该比例才下滑到30%以下(图1)。当韩国经济开始起飞时,其投资占GDP的比例迅速上升至3 0%,到80年代末,差不多接近40%,并一直保持到1997年亚洲金融危机爆发之前。在高增长时,日本和韩国的投资占各自GDP的比重,都显著高于大约20%的世界平均水平。

二、中国发展方式的独特性

  中国并不仅仅是日本、韩国等经济体发展经验的简单扩大版本。早期的数字显示,即使以东亚发展模式中各经济体的平均水平来看,中国从20世纪90年代中期开始的投资依赖和消费抑制也是相当极端的。之所以出现这种情况,是因为中国地方政府之间进行了非常激烈的制造业投资竞争。主要是以下制度性因素导致90年代中期之后地方大规模招商引资竞争,并与银行、房地产商共建“经济增长联盟”格局的出现。

  (一)财税改革与政府收入需求

  从80年代开始,政府预算收入占GDP比重就趋于下降,从1978年的31%下降到1992年的12%。更令人不安的趋势是,中央政府收入占总收入的份额不断下降,1984年超过40%的政府收入流入了中央财政,但这个比例到1993年减少到22%,这不是当年中央政府推动“财政承包制”希望得到的结果。1984年后的“财政承包制”,允诺地方政府在上缴给中央财政一个固定收入后,保留剩余收入的大部分( Montinola,Qian andWeingast,1995; Oi,1992)。尽管这种制度的设计是为了激励地方,而且还允许中央不断调整固定上缴数额,但由于地方政府得到了超出固定上缴部分外收入中的更大份额,而且地方政府也不断将地方国有、乡镇企业的收入,转到与这些企业相联系的预算外账户,结果是中央在整个政府预算中的比重随经济增长迅速下降了。

  出于对中央财政能力的担忧,1994年中央政府对税收制度进行了大幅调整,具有普适规则的分税制代替了按照(各级政府)所有制确定、可谈判的利税上缴体制(Shirk,1993)。中央政府独享消费税和关税,营业税和所得税归地方政府所有,而增值税这个最大的税种,中央拿走75%的份额。

  

     资料来源:国家统计局。

  分税制改革基本上重新集中了预算内收入,并使中央可以对地方支出行为进行更加直接的控制。分税制在集中收入方面的效果非常明显:1994年,中央政府在预算内财政收入中的比例上升至56%。分税制改革后,所得税作为地方主要税种迅速增加,中央政府进一步调整了规则,2002年拿走了所得税的50%,2003年更将这一比例提高到60%。分税制修复了旧体制下存在的许多漏洞,作为一种流转税,增值税很难逃避,同时还能有效防止地方政府和国有企业合谋并进行会计操作。此外,独立国税系统的建立也确保了税收收缴。过去,税务系统隶属于地方政府,有着很强的动机与地方官员合谋减少税收,即所谓的“把肉烂在锅里”。而分税制后新成立的国税系统由中央直接管理,工资与办公经费都来源于中央财政,国税局负责征收增值税,然后再给地方属于地方分成的那部分。 但分税制改革在集中收入的同时,并没有调整中央和地方之间的支出责任,这就进一步增加了地方的财政压力。作为单一制国家,中央政府可以给地方政府增加任务,如教育、卫生、基础设施等,并希望地方政府买单。正如后面我们将会讨论到的,90年代中后期许多地方政府对自己所有的中、小型国有企业实施了破产或重组,而地方政府承担了提前退休员工和下岗职工的社会保障支出(Tsui and Wang,2004; Tao et al.,2010)。90年代中期的分税制改革,给地方政府造成了巨大的财政压力,逼迫后者不得不努力扩大收入来源。其最佳策略就是促进本地经济发展,以此增加独享的营业税和所得税。地方政府尽管只分到增值税的25%,但增值税却构成了全部政府预算收入中的很大一部分(在1995年-1999年之间大约是40%)。因此,地方政府仍有很强的内在动力鼓励制造业发展。除了预算收入,地方政府还渴望开辟预算外收入新来源,如土地出让金。

  (二)地方国有企业和乡镇企业重组破产与区域间招商引资竞争

  如果说,增加中央政府对税收的“垂直竞争”加剧了地方官员的财政压力,那么,90年代中期后区域间的“水平竞争”进一步强化了这种压力。资本的流动性促使了地方政府保护产权,由此,可以解释80年代中国经济的高速增长( Montinola,Qian andWeingast,1995)。虽然这种分析在逻辑上有一定道理,但事实上,直到90年代中期,中国才开始大规模出现跨区域的资本流动和激烈的投资竞争(Tao et al.,2010)。1992年邓小平南巡讲话后,市场才开始成为配置资源的主要机制,对私营企业的歧视才开始逐渐减少。90年代中期之后,随着全国市场逐步一体化,资本、劳动力、原材料和产品才逐渐开始在全国范围内比较自由地流动。

  在80年代的财政承包制下,地方政府自然会偏爱地方所有的国有和乡镇企业。当时,中国尚未引进现代税收制度,所以地方国有企业上缴的税收和利润,构成了地方政府的主要收入来源。如前所述,作为本地国有企业的所有者,地方政府往往与企业经理合谋,把预算内资金转移到预算外,以减少中央共同分享这些收入。地方政府在80年代不断发展本地国有和乡镇企业,当时有两个因素直接促进了那一轮的地方GDP竞争。一是从需求面看,计划经济体制下消费被抑制,消费品投资与生产不足,因此市场上存在巨大的发展空间,地方政府只要能够把企业建起来,就可以获得盈利(Naughton,1996)。

  二是从供给面看,地方政府和银行之间存在着紧密联系,地方能够为本地国有、乡镇企业配给的贷款提供隐性担保。地方政府利用充足的劳动力资源,建立了大量中小企业,这些企业所涉及的行业包括砖厂、自行车厂、服装厂、家用电器厂、家具厂、啤酒厂和许多其他消费品及一些生产资料部门。

  某种程度上说,地方政府最后成为自己80年代大办本地国有与乡镇企业的牺牲者。

  虽然中国当时对消费品有着很大需求,但百姓收入终究较低,地方政府在消费品部门的过度投资最后带来了产能过剩。地方政府对此的反应是进行贸易保护主义,限制其他地区产品进入。恶性循环接踵而至,狭小的市场迫使越来越多的企业陷入亏损。90年代早期,两方面的制度性变化降低了地方政府对本地国有、乡镇企业的偏爱。除了前面提到的分税制改革外,1993年的金融改革也加强了银行体系的监管,限制了地方政府对银行信贷决策的干预。地方政府开始悄悄地对本地中小型国有企业民营化。甚至早在1998年中央政府同意大规模民营化之前,一些省份超过70%的小型国有企业已经民营化或者关门倒闭( Yang,1997)。当新世纪来临时,大部分地方国有企业和乡镇企业已经完成了改制。这些变化导致地方政府从企业所有者,变成更为单纯的企业征税者。

  这种政府角色的重新定位,对地方政府行为产生了极大影响。作为企业所有者,地方官员有着很强的动机照顾自己的“孩子”,并确保他们继续存活。而作为征税者,地方政府则必须为所有的潜在纳税者提供公共服务。除了更有效率的民营企业开始增加,外资企业在90年代后半期也开始大量进入中国。与国企和乡镇企业不同,这些企业具有更大的流动性,且对地方的优惠政策也更敏感。如果其他地区能提供更有利的税收、土地优惠,以及更好的基础设施,这些企业就会离开。外资及民企大规模出现,使地方政府在当时的经济社会背景下,不得不进行非常激烈的招商引资竞争来扩大税基。

三、地方政府GDP竞争的负面影响

  在从计划经济渐进地转向市场经济过程中,政府和市场的边界需要逐步加以划清。

  但是,在中国经济高速增长背景下,中国经济发展模式中存在的政府与市场边界不清晰的问题反而被掩盖了。由于在改革过程中,中央政府相对放权,地方政府权限扩大,加之各种制度因素的影响,导致了中国地方政府过度追求GDP增长,地方政府“公司化”的倾向,加剧了资源配置的扭曲程度。然而,一些学者却认为,这种“地方竞争”的格局恰恰是中国经济高速增长的动因之一,是“中国模式”中的独特经验。继美国学者拉莫之后,香港的张五常提出,中国经济高速增长的密码在于“县域竞争”(张五常,2009);

  上海的史正富在《超常增长》-书中更是认为,地方政府已经成为参与市场竞争的三大市场主体,“在中国,尤其是市县两级政府,长期在经济发展的第一线竞争拼搏,已经成长为与企业界共生互动的有生力量,成为中国经济社会发展的发动机之一。”对《超常增长》-书,国内一些著名经济学家认为是中国经济理论的创新(林毅夫等,2013)。

  我们认为,地方政府的GDP竞争曾经极大地调动了地方政府的积极性,为中国经济高速发展做出了历史性贡献。但这一地方竞争模式也极大地扭曲了市场配置机制,付出了过高的资源、环境成本,同时压低了劳动力成本,降低了国民福利,还提供了巨大的权钱交易空间,造成了严重的腐败问题。

  (一)地方政府竞争割裂了全国统一市场

  地方政府参与市场活动不可能和企业一样遵循公平竞争原则,由于手握行政大权,同时单一追求GDP增长,导致众多地方政府打着“促进本地区经济发展”的旗号,使用行政手段干预市场公平竞争,对本地区的企业及其产品采取保护措施,或是实行优惠政策,抵制外地产品进入,严重影响产品和要素的合理流通。在一些地方保护主义泛滥的地市,公安、工商、税务、防疫、技术监督等部门甚至纪检监察部门,都为外地产品的进入设置障碍,动用一切力量保护本地企业,宣传消费本地产品是“爱县”、“爱市”,而消费外地产品是违法行为,直接损害消费者利益(陈东琪等,2002)。在本地企业和外地企业发生经济纠纷的时候,地方法院公然偏袒本地企业。这些现象说明,在“地方竞争”格局下,全国统一的公平竞争市场秩序难以建立。

  (二)地方政府竞争严重加剧产能过剩

  早在2000年就有学者指出,“全国按31个省区市建制,各有各自的计划制定权,都把加快经济增长速度作为主要目标,相互攀比,竞相赶超,必然造成大量的重复生产和重复建设”(房维中,2000)。但多年来,地方政府在GDP竞争的格局中陷于“囚徒困境”。如果一个地方政府在上重大项目、建重化工业方面落后于其他地方,不仅影响当地财政收入、就业,更影响当地官员升迁。这使得地方政府在招商引资和扩大产能时,很少甚至根本不考虑环境和社会成本,而竭力追求本地区GDP增速。地方政府尽一切可能上项目扩大产能,一方面是“跑步进京”要各种优惠政策和重大项目,另一方面违反国家产业政策,根本未经国家有关部门批准就私自上马。例如,2003年后新增的电解铝和氧化铝产能,80%以上未经国家有关部门批准。地方政府在恶性竞争中,惯常使用的优惠政策包括:低价出让工业用地、税收返还、违规贷款、压低劳动力成本和水电价格等。

  这些政策扭曲了要素价格,带来了畸形的资源配置。有时候,地方政府还会破坏企业自由进出的市场机制,强令亏损企业继续经营,通过财政补贴或政府担保为这类企业输血,进一步加剧了产能过剩。根据国家统计局数据,2013年上半年,中国船舶行业产能利用率仅为7590,平板玻璃为73.1%,电解铝为73. 7%,水泥为71. 9%,钢铁为72%。有的钢铁大市,2014年第一季度产能利用率不到50%。此外,汽车、多晶硅、风电设备等也存在严重的产能过剩。各地政府的“十二五规划”纷纷提出要扩大汽车行业产量,规划合计产量为5292万辆,比国家发改委的行业规划多70%。产能过剩已经成为中国经济的心腹大患,而地方政府的盲目竞争,对产能过剩负有不可推卸的责任。

  (三)地方政府竞争加剧恶化生态环境

  近20年来,中国的环境、生态急剧恶化。京津冀的严重雾霾天气已经引起世界广泛关注;2012年,在113个环境保护重点城市,空气质量达到新标准的仅为23.9%;北京大学公共卫生学院的报告指出,以PMio为指标,空气污染每年导致中国35万-40万人“早死”;80年代末,土壤污染面积为几百万公顷,现在已经高达2000万公顷,占全部耕地面积比重超过20%,受“工业三废”污染的土壤面积约为1000万公顷;根据对198个城市地下水的监测,处于较差到极差的监测点占579'o;长江、黄河等十大水系劣质断面比例为39%;淮河流域的水污染,已经导致沈丘等8个县区居民消化道癌症高发或新生儿残疾;监测的26个湖泊中,富营养化状态占53. 8%;四大海域的清洁面积已经减少到4.78万公顷,不到2003年的6090。国家环保总局和OECD联合发布的《中国环境绩效评估》估计,2020年,中国因环境污染导致的健康损失将达GDP的13%。严重的环境污染和生态恶化,与地方政府在恶性竞争中牺牲环境换增长的思路密切相关。很多地方政府成为污染企业的保护伞,导致环保审批、监管在地方层面失灵、失控。不少地方的污染企业就是当地招商引资的“一把手工程”和纳税大户,当地环保部门对此束手无策甚至为虎作伥。

  (四)地方政府竞争造成巨大债务隐忧

  地方政府为了兴建基础设施需要大量资金,过去主要依靠“土地财政”,但在全球金融危机之后,由于货币政策宽松,监管也一时放松,很多地方政府转而通过“融资平台”向银行举债。此外,一些地方政府在招商引资过程中,将企业缴纳的税收、土地出让收入等,通过财政列支手段返还给相关企业,也相应地减少了地方政府可支配收入。国家审计署2012年第26号公告披露,审计调查的54个县中,有53个县在2008年-2011年期间,出台了221份与国家政策明显相悖的招商引资优惠政策文件,以财政支出方式变相减免应征缴的财政性收入70. 43亿元。

  地方政府的债务风险快速累积,成为中国经济体系中存在重大系统性风险隐患的领域。据国家审计署公布的数据,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元。其中,地方债务约为17.9万亿元,包括地方政府负有偿还责任的债务10. 89万亿元,负有担保责任的债务2.67万亿元,可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。由于地方政府财政收入存在严重的“土地财政”依赖症,随着房地产风险的累积或爆发,土地财政可能成为“无本之木”。此外,地方政府债务与金融体系的内在关联性极其密切,可能引发重大风险传递。根据国家审计署数据,截至2013年6月底,地方融资平台公司债务总额(考虑或有债务)约7万亿元。这些融资平台公司主要从事基础设施建设,其现金流状况差、资产负债率高,存在重大信用风险,而其资金来源主要为银行贷款、信托、债券、融资租赁等,融资平台几乎与中国所有金融子行业联系在一起。

  这其中的银行贷款,还不包括通过银行同业业务等“影子银行业务”变相为地方政府融资的部分。有研究认为,中国地方债务规模和融资平台债务水平被低估,比如影子银行体系的信贷供给,为此,可能的风险将更为巨大,地方债务的违约率可能超过50%①。

  (五)地方政府竞争扭曲城镇化进程

  地方GDP竞争驱动型的城镇化,要求政府支配大量土地、资金、人力等资源。地方政府收入来源严重依赖于“土地财政”,因此,有强烈的动机挤占农业资源和掠夺农民土地,以满足城镇化需求。全球金融危机之后,由于制造业投资受阻,很多地方政府又转而选择大拆大建的造城之路。全国有12个省会城市要建55个新城,144个地级市要建200个新城,还有不少于30个城市要斥巨资重建老城。就征地来看,为推动制造业发展而进行的大规模低价圈地,已经造成高达3000万-4000万的失地农民,处理不好很容易恶化城乡关系,造成社会不稳定。①在农民工的主要流入地,地方政府为吸引投资而放松劳工保护标准,有时连劳工的基本权益都难以得到保障,更不用说去进行有实质内容的户籍制度改革,从而为流动人口提供在城市永久定居的相应福利(如最低生活保障、子女平等就学和廉租房)。由于地方政府把主要资金用于基础设施建设和工业化,能够用于提供公共服务的资金就捉襟见肘,导致医疗、教育、保险、养老、失业、救济等领域,会出现公共服务长期总量不足、结构失衡的状态。

  (六)地方政府竞争扭曲宏观调控

  由于地方政府实际充当了资源配置的主体,国家宏观调控被扭曲为中央政府调控地方政府,且地方政府执行的是各地人大自己通过的经济社会发展规划,因而中央指标往往在执行过程中落空。在地方普遍追求高增长、大投资的背景下,中央不得不为地方的经济增长调配煤、电、油、运等,还在一定程度上形成地方“调控”中央的局面。以“十二五”规划中GDP增长指标为例,中央是790,而各省制定指标的加权平均达到10. 5%,11个省市“十二五”期间GDP要翻番,年度增长要达到14%以上。2013年,中央提出的GDP增长幅度为7.5%,而地方有24个省市区高于10%,各省市区GDP总额超过全国GDP约6万多亿。

  中央提出经济增速的上下线后,一些地方又纷纷提出各自的GDP增长下线,各地的下线大大高于中央指标,而保下线的手段仍然是层层下达GDP、投资、招商、项目等各种经济指标,有的一直下达到街道,分解到各级党政干部。一些地方明文规定,任务完成情况要与干部政绩考核任用挂钩,对未完成招商引资分解指标的干部,要给予组织处理或党政纪律处分。具有讽刺意味的是,当中央提出压缩过剩产能任务后,一些钢铁、水泥产能严重过剩的地方,又分解压缩产能指标,采取党政工团人大政协齐动员的办法,分别包干落实到企业,指导和帮助企业解决压缩产能面临的困难。多年来结构调整进展十分迟缓,宏观调控难以达到预期目的,因为宏观调控的对象主要不是企业,而是地方政府。

  (七)地方竞争产生巨大的权钱交易空间

  无论是层层分解GDP增长指标,还是层层分解落后产能压缩指标,都给权钱交易搭建了无形平台,极易引发腐败。“地方政府公司化”现象导致地方官员的偏好出现异化,很多官员不是把民生问题放在首位,而是“在官言商”。由于地方政府在追求GDP的过程中,决策的随意性和自由裁量权很大,地方官员手中掌握的权力和资源过多,难免会导致其为个人和家族利益而利用权力寻租的现象。加之在激烈的GDP“锦标赛”中,对官员的考核机制也设计失当,在考核者和被考核者之间存在较大的信息不对称,各级政府、各个部门之间相互监督、相互制约的结构遭到破坏,因此难免会出现一些“漏网”的腐败官员,这进一步导致地方官员心存侥幸,而且,在某些地方,腐败已经成了“潜规则”,不时会出现“窝案”。随着官员腐败案件的多发,导致反腐难度越来越大,使得地方官员腐败积重难返。

  四、改革建议

  界定政府(包括中央政府及地方政府)与市场的边界,涉及行政体制、财税体制、外贸体制、土地制度、分配制度、价格机制和社会管理等多个方面。建议从以下六个方面逐步破题。

  一是建立统一的社会主义市场经济体系。建议以基本公共服务均等化、公共设施基本完备,作为衡量省、市、区是否协调发展的主要指标,尽快取消地方的GDP、投资等规划指标,以利于保证全国政令统一、市场统一。同时,加快劳动力、土地、资金等要素配置的市场化进程,打破行政性分割,特别是“诸侯经济”分割对要素市场配置的阻碍。

  二是对多年来形成的80多个各类国家级规划进行梳理和整理。突出抓好西部大开发,其余跨省的重在指导,省内的由各省自行协调。要警惕过多的国家级区域规划形成层次不等、种类繁多、画地为牢的各类财税、土地、外贸等优惠政策,形成地方政府主导的不同层次的区域性GDP竞争,结果反而割裂了全国统一市场。

  三是要更好地发挥政府作用。不仅要求政府弥补市场失灵,而且要求政府进一步培育生产要素市场,打破地方行政性市场分割,建设统一的社会主义市场经济体系。地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施,加强对本地经济社会事务的统筹协调,侧重提供良好的经济社会发展环境,提供基本公共服务,维护市场公正、公平竞争秩序和社会安定。

  四是明确划分各级政府事权财权。按照公共财政框架和基本公共服务均等化要求,明确界定各级政府的事权,落实与之相匹配的财力。建议逐步将基本公共服务事权适当集中到中央,由中央统筹平衡各地基本公共服务标准,并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制。尽快将各级政府间财税关系、责权划分等基本制度,以法律形式加以规范,限制中央部门的自由裁量权,杜绝“跑部钱进”的弊端,同时减少地方政府对“土地财政”的依赖。

  五是深化行政管理体制改革。加快推进政企分开、政资分开、政事分开,把政府与社会组织、市场中介组织分开。把不该由政府管理的事项,如企业经营决策等坚决转移出去;把该由政府管理的事项,如基本公共服务等切实管好。以制度保证充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

  六是大力发展和规范社会组织。中国现在已有近50万个社会组织、中介机构、基金会等,但绝大多数还存在“官办、官管、官运作”的现象。市场主体自律和自协调机制的缺失,迫使政府在社会和经济管理方面维持“管得过宽、管得过细、管得过死”的局面。在国家法律框架内,发展完善社会组织,形成灵活的社会自协调机制,有效平衡不同社会群体利益,是深化行政管理体制的内在要求,是清晰界定政府与市场边界的重要前提,是转变经济发展方式的题中应有之意。