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隆国强:“一带一路”引领新一轮对外开放
发布:2018-07-03    来源:中国发展观察    阅读:1354次   

        2018年是中国改革开放40周年。经过40年的改革开放,中国开放的重点和领域已经发生很大变化。在此背景下,“一带一路”进入全面实施新阶段。一方面,“五通”的一些具体项目正在不断推进落实;另一方面,机制建设的重要性在未来会更加凸显。

  国务院发展研究中心副主任、研究员隆国强在接受《中国发展观察》专访时说,在大国开放新阶段,我们要重视“一带一路”机制建设。当下,“六廊六路多国多港”的主骨架建设已有一定进展,境外经贸合作区已经成为我国企业“走出去”的重要平台,有力地促进了国际产能合作。

  大国开放新阶段

  中国发展观察:改革与开放从来都相生相伴,40年前开放带动了中国的改革,如今“一带一路”引领的新一轮开放有什么特点?

  隆国强:中国开放的40年,实际上是一个渐进式开放的过程,在不同的阶段,开放的目标和重点都有所不同。

  第一个阶段是20世纪80年代,从建立经济特区开始到小平南方谈话之间,这是开放的探索阶段。在此阶段,中国通过建设特区、经济技术开发区,使沿海率先开放,空间上渐进式推进。在开放内容上,主要是以引进出口型加工制造业外资为主,发展加工贸易。与别的发展中国家不同,中国不是引进资源开采或引进市场寻求型外商投资,而是通过设计一系列政策措施,把引资和增强制造业出口竞争力密切结合在一起,引进的主要是出口型的外资。

  第二个阶段是以1992年小平南方谈话为标志,到2001年中国加入世贸组织(WTO),这一阶段是开放不断深化的过程。在空间上,从沿海向沿江、沿边、内陆推进;在内容上,引资的规模越来越大,开放的领域越来越宽,出口的竞争力越来越强,引资在整体上又上了一个大的台阶。

  第三个阶段是从2001年加入WTO到2013年之间,进入了制度性(或规则性)开放阶段。中国加入WTO,承诺要遵守世贸组织规则。为了兑现入世承诺,我国修改了2300多部法律,修订或废除了几十万个政府红头文件,使涉外经济政策与体制符合世贸组织规则的要求。这个过程本身就是一个改革的过程,极大地促进了市场化改革。中国加入WTO以后,出口迅猛增长,2013年变成世界最大的货物出口国。吸收外资也跨上了新台阶,成为最具吸引力的跨境投资东道国之一。2000年我国提出“走出去”战略,当时中国的对外投资额很少,2003年以后对外投资迅猛增长。此外,中国开始主动地构造自贸区(FTA)这样的区域合作机制,中国—东盟自贸区是中国构建的第一个自由贸易区,截至目前共商签了十余个自贸区。

  第四个阶段是从2013年以后,中国进入大国开放的新阶段。经过30多年的快速增长,中国经济规模迅速壮大,变成世界第二大经济体、第一大货物贸易国、第三大引资国、第二大对外投资国(2016年)、第二大服务贸易国、第一大制造业大国,全球影响力大幅增加。此时,中国除了要实现竞争力升级,还面临许多新矛盾,尤其是作为一个新兴大国,如何处理与国际社会的关系,营造一个良好的外部环境。一些国家对中国抱着矛盾的心态,一方面希望分享中国发展的机遇,另一方面又担心中国壮大以后带来所谓“中国威胁”;尤其是守成大国,担心中国产业升级与他们产生正面竞争,担心中国挑战其国际地位,甚至其主导的国际体系。可以说,中国在当下面临的国际环境异常复杂。

  这一时期,我们要解决的主要是两个问题。首先,作为一个新兴大国,为了与国际社会互利共赢,中国需要通过战略调整,营造一个良好的外部环境。中国要积极参与全球经济治理体系,维护WTO多边贸易体系的权威,推动多边贸易体系进一步改革完善。在WTO的《贸易便利化协议》谈判中,中国的贡献是有目共睹的。

  在区域层面,中国要和一些有共同兴趣和追求的国家一起搭建区域合作的新平台。目前,中国已有16个自贸区的安排,正在谈判的如中日韩自贸区、《区域全面经济合作伙伴关系协定》(RCEP)等,不断深化区域合作。全球经济格局已经发生深刻变化,发展中国家贸易、投资中份额越来越大,中国对外经贸合作必须适应这一新变化,加强与发展中国家的合作,共享发展机遇。2013年秋天,习近平主席提出了“一带一路”合作倡议,短短4年多时间,取得了超出预期的进展。

  在双边层面,中国也要处理复杂的关系,把加强与周边国家的双边关系和稳定发展与美国这样守成大国的双边关系作为重点。总之,我国要从维护战略机遇期的高度出发,努力营造一个互利共赢的国际环境。

  其次,要加快产业国际竞争力的升级。中国一直是靠劳动密集型产业参与全球竞争。经过40年的开放发展,中国的比较优势正在发生深刻变化,劳动力成本越来越高,劳动力低成本的传统优势正在弱化,但新的优势正在涌现,如劳动力的素质不断提高, 每年近800万大学以上毕业生,创新能力迅速增强,另外,国内大市场优势、基础设施完善、产业体系完备的优势也在显现。适应比较优势转移的内在要求,我国必须加快实现竞争力升级。简单地讲,就是要依靠创新、结构升级、效率提升,从以劳动密集型的制造业、服务业为主,变成以资本和技术密集型的制造业、服务业为主,来参与全球合作与竞争。

  新一轮对外开放,要继续用好两个市场、两种资源,加速实现国际竞争力升级。新一轮开放要以服务业的开放为重点,着力引进高端产业;打造中国的跨国公司,增强企业在全球配置资源的能力;深入开展创新能力的国际合作,把引资、引智、引技有机地结合起来。这一系列重大举措的落实,将有力地促进中国产业国际竞争力升级。

  重视“一带一路”机制建设

  中国发展观察:今年是“一带一路”倡议提出5周年,如何准确把握共建“一带一路”进入全面实施新阶段的新形势、新任务?

  隆国强:“一带一路”倡议,既适应了国际经济格局变化的新形势,也适应了中国作为新兴大国和国际社会共享发展机遇的新变化。“一带一路”是一个目标非常宏大、内容非常丰富的合作倡议,其建设需要花很长的时间,甚至可能需要几代人才能真正实现目标,因此需要战略定位和战略眼光。习近平主席提出“五通”,即政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通和民心相通,目前各方面进展均已超出人们预期。

  过去5年,“一带一路”建设的快速进展,首先体现在倡议得到了国际社会的热烈反响。尽管个别国家有疑虑和担心,但从总体来看,沿线的大部分国家反响很热烈,比如巴基斯坦、新加坡等,这说明,“一带一路”倡议顺应了沿线国家通过合作谋求发展的愿望。迄今,已有100多个国家和国际组织与中国签署了共建“一带一路”的合作协议。除了沿线国家,很多国际组织也表现出越来越强烈的热情,例如联合国大会、联合国安理会等重要决议纳入了“一带一路”建设内容,国际货币基金组织与中国合作设立“一带一路”能力建设中心。总之,过去5年,“一带一路”倡议给世界带来了好处,尤其是给沿线国家带来了实实在在的好处。这个倡议深入人心,为中国下一步的开放和进一步推进“一带一路”建设奠定了重要基础。

  其次,一批“一带一路”早期收获的项目,让沿线国家看到了实实在在的利益。截至2018年4月,中国在沿线国家建设境外经贸合作区75个,累计投资255亿美元,入区企业超过3800家,上缴东道国税费近17亿美元,为当地创造就业近22万个;而且,中国和沿线国家的外贸增长高于全球平均速度。一批互联互通的基础设施项目开工建设。这些都让人们看到,“一带一路”倡议本身蕴含的巨大潜力和中国政府踏踏实实推进“一带一路”建设的决心,毋庸置疑,这进一步坚定了大家共建“一带一路”的信心。

  “一带一路”作为一个重大的区域合作倡议,需要很多具体的合作机制来支撑。例如,中国提出的“六大经济走廊”建设,在每一个经济走廊里都涉及基础设施的互联互通问题,需要体现共商、共建、共享,求同存异,建立一个合作机制。又例如,在经贸合作中,难免会出现各种各样的摩擦和争端,也需要相应的解决机制。WTO有争端解决机制,区域合作中一样会有矛盾,“一带一路”合作同样需要建立相应的合作机制、争端解决机制。

  实际上,中国已经做了一些机制性的建设,比如丝路基金、亚洲基础设施投资银行(AIIB),这些都是金融合作机制。2017年5月14日,在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上,习近平主席在《携手推进“一带一路”建设》的主旨演讲中,提出中国将成立“一带一路”财经发展研究中心、“一带一路”建设促进中心,同多边开发银行共同设立多边开发融资合作中心,同国际货币基金组织合作建立能力建设中心。这说明,在推进“一带一路”建设的新阶段,要把机制建设提到一个更重要的位置上来。

  但如何让合作机制高效发挥作用,则是需要好好研究的。这在不同的合作机制里是不一样的。以WTO为例,争端解决机制是WTO的一个特点,但目前来看,其谈判机制效率较低。尽管该机制秉承共同一致的原则,但是160多个成员总是谈不拢,多哈回合谈判多年徘徊不前,说明机制设置本身有问题;再比如亚太经合组织(APEC),是亚太地区最高级别的政府间经济合作机制,有非正式首脑会议,有部长会、高官会等多层次的磋商机制。“一带一路”倡议覆盖60多个国家,未来还有新的国家要求加入, 这么多的国家如何高效率地实现“共商、共建、共享”,就需要设计好高效的合作机制。

  搭建“六六多多”支点框架

  中国发展观察:能介绍一下“六廊六路多国多港”的建设情况么?它对国际产能合作有什么影响?

  隆国强:2017年5月,推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布的《共建“一带一路”:理念、实践与中国的贡献》白皮书中,提出“六廊六路多国多港”(简称“六六多多”)的合作框架。这是在梳理过去三年多“一带一路”进展的基础上,提出的一个顶层设计。“六廊”是指新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴和孟中印缅六大国际经济合作走廊。“六路”指铁路、公路、航运、航空、管道和空间综合信息网络,是基础设施互联互通的主要内容。“多国”是指一批先期合作国家。“多港”是指若干保障海上运输大通道安全畅通的合作港口,中国通过与“一带一路”沿线国家共建一批重要港口和节点城市,进一步繁荣海上合作。

  在“六六多多”各个领域里,都有一定的进展,但是在每一个地方的进展则不尽相同。相对来说,在“六廊”里,中巴经济走廊的进展比较快,2015年4月,习近平主席访问巴基斯坦,签订了价值460亿美元的协议,签署了51项合作协议和备忘录,其中超过30项涉及中巴经济走廊。目前,中巴公路、巴基斯坦国内白沙瓦到首都伊斯坦堡的高速公路建设,还有瓜达尔港的建设,都在推进中。这当中,既是路、又是国、又是港,综合在一起还是廊。

  新欧亚大陆桥,中欧班列进展很快。据中国铁路总公司数据显示,截至2018年4月15日,中欧班列累计开行7891列,回程比例大幅提高,运行时间不断压缩,中欧班列更加趋于双向均衡运输。中欧班列国内开行线路达65条,国内稳定开行中欧班列的城市增加到43个,到达欧洲14个国家的42个城市。此外,中国—中南半岛已经开始建设中老铁路、中泰铁路、中老磨憨—磨丁跨境经济合作区等。

  中国的70多个境外经贸合作区,进展也并非齐步走。通过在经贸合作区打造一个良好的投资环境,在东道国来吸引外来投资。尽管早期吸引的都是中国的投资,但却并不局限于中国投资,这是一个很好的方式。中白工业园的基础设施建设与企业入园,就较有代表性。在中白双方政府的强力推进下,工业园建设正在快速推进。

  从东道国的角度来说,“一带一路”沿线国家大部分是发展中国家,与中国早年改革开放的情况类似。中国建蛇口工业区、经济特区,就是因为在硬件和软件的投入上,投资环境难以达到投资者的需求。硬件方面,需要“三通一平”(水通、电通、路通和场地平整),或者“五通一平”(通水、通电、通路、通讯、通气、平整土地)、“七通一平”(通水、通电、通路、通邮、通讯、通暖气、通天燃气或煤气、平整土地),但并不是什么地方都能够满足要求,穷国、欠发达的国家,就只好集中有限的金融资源,先把基础设施建好,然后再滚动式开放,这也是中国自己过去的经验。

  当然,投资的软环境也很重要。在吸引外资的过程中,发展中国家往往会有很多优惠政策,这些优惠政策在一个特定园区里更容易实施,管理效率更高。对东道国来说,可以率先打造一个吸引国际投资者的营商环境,降低投资风险。实际上,境外经贸合作园区是中国园区建设经验的复制。

  因此,基础设施建设和园区建设,是“六廊六路”的建设重要内容,有力地推进了中国和沿线国家开展产能合作。

  扩大服务业开放是重点

  中国发展观察:推进以“一带一路”为引领的新一轮对外开放过程中,服务业的开放是重点。针对扩大服务业开放,有什么举措?

  隆国强:从“引进来”的角度而言,服务业开放是我国新一轮开放的重点。我们过去40多年的开放,实际是按照不同产业来推进的。根据《利用外资产业指导目录》,中国的外资准入政策包括鼓励类、限制类、禁止类,其他的是允许类,不在目录中。比如,增值电信(电信有基础电信、增值电信两个部门)就是限制类的,外资不能控股,等等。

  中国加入WTO时,按照WTO《服务贸易总协定》(GATS),对服务部门开放都做出了承诺。在WTO的160多个服务贸易部门中,中国已经开放了100个,占服务部门总数的62.5%。但在这100个部门里,只有29个部门是不附加任何条件的完全开放,剩下的71个部门,则附加了一些开放的条件,比如地域上的限制、股权上的限制、业务范围的限制,个别还有高管的国籍限制。这是国际惯例,其他国家也都是有限制的。

  总体而言,中国同其他发展中国家相比,在入世时承诺开放的服务部门其实是比较多的,高于发展中国家的平均水平。其中,服务业开放的广度很大,只是深度不够,还有各种各样的限制。

  从国家自身的要求来看,今年已经是中国加入WTO的第17年,服务业的竞争力与刚加入时早已不同。目前中国的产业结构,服务业已占GDP的51%,服务业增长速度也高于制造业,而且在未来的产业升级中,服务业比重会越来越高。但与此同时,中国服务贸易却长期呈现逆差,而且逆差逐年快速扩大,这反映了我国服务业的国际竞争力不够强。服务业的国际竞争力之所以不强,一是因为对内管制过度,国内对多种服务业的管制极多、极严,导致竞争不够、创新也不够;二是因为对外开放不足。今天服务业开放的格局已经不能适应高质量发展的要求。为此,近年我国在一些城市开展了服务贸易创新发展试点,在扩大准入、理顺政策、加强协调和增强服务业国际竞争力方面,取得了不少有益的经验。

  进一步扩大服务业开放,可以从几个方面入手。第一是单边开放,比如最近对金融业扩大开放的一系列举措;第二是通过双边投资协定谈判,来推进服务业开放;第三是在与一些国家的自贸区谈判中,服务业开放是其中的重要内容。此外,还有一个单边开放领域,就是在特殊区(比如上海自贸试验区)内率先开放服务业。目前全国自贸试验区的数量达到了11个,形成“1+3+7”的试点格局,海南也正在探索建设自由贸易港。北京市是服务贸易开放创新试点城市。国务院最近批准在一批城市和新区继续开展服务贸易创新发展试点。在这些试点地区,可以率先有一个比较短的外商准入负面清单,单子越短,说明开放的越多。5月30日国务院常务会议原则通过了《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》,这是继2017年国发5号文(《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》)和国发39号文(《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》)之后,中国在两年内专门针对外资发布的第三个国务院文件。通过这一系列的举措,将有力地扩大服务业的开放。

  防范“走出去”的风险

  中国发展观察:十九大报告里对“一带一路”的定位,反映出“一带一路”与构建人类命运共同体之间的联系。高质量高水平推进“一带一路”建设,我们面临什么挑战?企业“走出去”要注意防范哪些风险?

  隆国强:总体来看,“一带一路”沿线大部分发展中国家可能存在的风险包括政治风险,即国家政局的稳定、安全,政策的稳定性、可预见性。当然,各个国家的政治风险程度是不一样的,有风险低的,也有风险高的。比如新加坡的政治风险非常低,但是一些发展中国家的政治风险高,甚至有的国家还处在战乱当中。

  其他风险,包括社会风险、法律风险、汇率风险等。比如,有的电站、矿业项目,遭到当地的组织或民众抵制,令企业无法开工。有些发展中国家的劳工法律不一样,工会组织比较强大,中国企业可能面临劳工方面的挑战。有的国家环保法律很严格,如果触犯了东道国的环保法律,不但挣不到钱,还可能被罚。总之,企业进行对外投资时,在不同国家会遇到各种不同的风险。

  中国企业“走出去”,成功的案例很多,同时也有很多失败案例。企业作为主体,需要自行判断风险再做决策。企业要增强风险意识,提升风险识别、管控能力。政府、中介机构和专业服务机构也可以在信息服务、法律服务、保险服务、人才培育等多方面提供协调,帮助企业降低风险。

  企业是“一带一路”建设的主体

  中国发展观察:企业在“一带一路”建设中的角色是怎样的?企业如何更好地“走出去”?

  隆国强:政府在“一带一路”中有不可替代的作用,政府是“一带一路”的倡议者,提供规划和政策,并为合作创造条件(硬件条件、软件条件),协助解决问题;海外利益的维护、反恐,提供人身安全、财产安全的各种保护,也是政府的职责。

  尽管如此,必须牢记,企业是“一带一路”建设的主体。政府的角色,是要时时刻刻、充分听取和理解企业诉求,为企业开展平等合作创造条件。但是具体到项目,投不投?投在哪儿?投多少?干什么?卖到哪儿?则都是企业的事。“一带一路”倡议总体上是经济合作,既然企业是主体,那么从企业来说,应当做到以下几点。

  第一,企业要在商言商。西方人讲“Business is business”,企业不可以不顾经济效益,而轻率地决策,出了问题却责怪政府。企业投资一定要以盈利为目的。第二,企业在商言商的前提下,要合规经营,遵守东道国的法律法规。第三,企业一定要尽社会责任,注重环保、慈善、与东道国企业合作、对东道国国民尊重等,如此才能有一个良好的形象。千万不能抱着赚一笔钱就跑的投机性心态,否则不利于长远发展。