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中美贸易摩擦如何步步升级
作者:余永定    单位:中国社会科学院    发布:2018-07-11    阅读:554次   

2018年7月6日,美国首先开始对中国出口美国的部分商品加征关税,中国还以颜色。中美贸易战终于最终打响。

  回顾过去几个月,中美贸易摩擦经历了步步升级的过程。

  3月8日,特朗普宣布准备根据232条款对钢铁和铝制品分别加征25%和10%的关税。虽然此次加征关税并非仅仅针对中国,但却揭开了中美贸易战的序幕。

  3月22日,美国贸易代表办公室(USTR)公布《中国贸易实践的301条款调查》,认定中国政府在技术转让、知识产权和创新相关的行动、政策和实践是“不合理或歧视性的,对美国商务形成负担或限制”。所谓的301调查,是2017年8月14日根据总统签署的行政备忘录由USTR 主导进行的。

  3月23日,作为对美国加征钢、铝制品关税的报复,中国政府公布了对价值30亿美元加征关税的美国商品清单

  4月4日基于301报告的结论,USTR公布了将于7月6日开始加征25%关税的1333种、总值500亿美元的中国商品清单。当天,中国迅速做出反应,宣布对106种、总值500亿美元的美国商品加增25%的关税,其中包括了大豆和波音飞机。

  4月5日,特朗普要求USTR考虑加征1000亿美元中国商品的关税;中国就美国进口钢铁和铝产品的232措施,向美方提出WTO磋商请求,正式启动WTO争端解决程序。同日,中国也就301措施提出WTO磋商。

  4月18日,美国表示已同意就加征关税措施与中国在WTO争端解决机制下进行磋商。

  4月16日,美商业部工业与安全局(BIS)宣布对中兴通讯实施制裁。

  5月2日(至4日)美国代表团抵京。在中美第一次谈判中,美国实施特朗普的“疯人战略”,对中国漫天要价。其具体要求主要为:

  • 从2018年7月开始,每12个月至少减少1000亿美元。到2020年底,同2018年底相比,美国对华贸易逆差至少减少2000亿美元;

  • 截至2020年7月1日,中国的进口关税降至等于或低于美国对同一货物的关税水平;

  • 立即取消对“中国制造2025”确定的10个高科技制造业部门的补贴和其他政府支持;

  • 取消对在华经营的外国公司的投资限制,包括外国公司在中国本地合资公司的股权上限;在2018年7月1日前发布改进后的“负面清单”(所谓的“负面清单”,是指对外商投资完全关闭或有条件开放的产业部门,所有在这个清单中没有提到的经济部门都将对外国投资开放);

  • 中国于2019年1月1日前停止有关知识产权的特定政策和做法(强制技术转让、合资企业要求等);

  • 中国于2019年1月1日前撤销《技术进出口管理条例》和《中外合资经营企业法实施条例》中美国在WTO磋商所指认的条款--即根据美国要求修改上述条例;

  • 中国于2018年7月1日前撤回向世界贸易组织提出的磋商要求;

  • 中国将不对美国针对中国知识产权问题所采取的贸易和投资措施采取任何报复行动;

  • 同意立即停止对美国技术和知识产权的网络、经济间谍、仿冒和盗版活动。对实施以上措施的进展进行季度评估;如果中方完不成承诺,美方可以施以关税惩罚。同意遵守美国的出口管制法;

  • 不反对、挑战和报复美国对中国对美技术和国家安全敏感部门投资的实行的限制;

  • 在2018年7月1日前,中国将公布外国投资负面清单。在清单公布的90天内,美国将核查依然存在的对美国不公的投资限制。中国在接到美国的问题清单之后,将根据中美共同决定的时间表积极消除这些限制;

  • 2020年7月1日前,中国将把非关键(non-critical)部门所有产品的关税降到不高于美国同类产品的水平。中国认可美国可能将对关键部门产品(包括同中国造2025有关的产品)进口施加限制或征收关税;

  • 中国知道若未能履行本协议,美国将会对中国进口征税并采取其他适当措施。中国承诺将不会对此采取报复措施。

  这哪里是谈判要求,这分明是最后通牒!中国代表团“以其人之道还治其人之身”,对美方的无理要求进行了坚决的回击。中方的立场是:

  • 中国将降低从美国进口汽车和其他产品的关税,并大量进口美国的货物和服务;条件是美国采取如下后续行动:a)撤销对中国的高科技出口禁令,尤其是集成电路产品的出口限制;b)向中国的IT产品开放美国政府采购; c)在2018年5月31日之前恢复中国对美国的熟制禽肉出口,等等。

  • 通过以下措施增加双边服务贸易:双方成立服务贸易工作组;在海南自贸区向外资开放服务业(医疗保健、养老、建筑设计、环境保护等);在15个地区开展跨境服务贸易试点;扩大中国对美国电影的进口。

  • 加强与美国的知识产权合作,但中国在其入世协议下对合资和股比政策不应被视为“强制性技术转让”。

  • 修订美国对中兴通讯的限制,确保半导体行业的全球供应链。

  • 要求美国停止使用“替代国”作为对中国产品反倾销调查的基准(换句话说,实际上承认中国在WTO下的市场经济地位)。

  • 终止301条款对中国知识产权问题的调查、并撤销调查下的任何关税计划;承诺在未来不对中国发起任何301条款调查。

  谈判的最终结果不得而知,但可以猜到,中国代表团拒绝了美方的无理要求,但为了避免贸易战,也做了必要的让步。而美国也根据“疯人战略”从“漫天要价”转向“坐地还钱”。会谈公报表示:“双方就扩大美对华出口、双边服务贸易、双向投资、保护知识产权、解决关税和非关税措施等问题充分交换了意见,在有些领域达成了一些共识。”

  5月15日(至19日),副总理刘鹤率团赴美进行第二轮谈判。达成的协议包括采取有效措施实质性减少美对华货物贸易逆差,中方将大量增加自美购买商品和服务,有意义地增加美国农产品和能源出口。双方就扩大制造业产品和服务贸易进行了讨论,同意为上述领域达成共识创造有利条件。中方将推进包括《专利法》在内的相关法律法规修订工作。双方同意鼓励双向投资,将努力创造公平竞争营商环境。继续保持高层沟通。外电则透露,中国拒绝了美方要求中国减少贸易逆差2000亿美元的要求,但同意增加能源和农产品进口,进口额接近700亿美元。中美并未解决所谓“知识产权盗窃”问题。中国拒绝了美国的中国在国企改革、产业补贴、强迫技术转让、产能过剩四个领域做更实质性改变的要求。

  5月29日白宫发表声明称,将在6月15日公布限制对华贸易的具体措施。中国商务部立即指出,这一声明显然有悖于不久前中美双方在华盛顿达成的共识。

  5月30日(至6月2日),中美进行了第三轮谈判。美国商务部长罗斯和中国国务院副总理刘鹤在结束两天的讨论后,没有发表联合声明。美国代表团没有发表评论就启程回国。新华社在一份简短的声明中表示,罗斯和刘鹤取得了“具体的进展” 。但新华社也警告称,如果美方出台包括加征关税在内的贸易制裁措施,双方谈判达成的所有经贸成果将不会生效。在经过三轮会谈之后,中美贸易战一度出现停战迹象。但希望很快就因美方的出尔反尔而破灭。

  6月15日,美国政府宣布将于7月6日执行对4月4日清单上的中国进口商品加税25%。数分钟后,中国商务部宣布将对美国出台“同等规模、同等力度”的征税措施,双方此前磋商达成的所有经贸成果将同时失效。事情发展到这一步,中国贸易战已基本不可避免。

  6月16日:针对美国6月15日的决定,中国国务院关税税则委员会发布公告,决定对原产于美国的659项约500亿美元进口商品加征25%的关税。对美农产品、汽车、水产品等545项商品,自今年7月6日起实施加征关税;对美化工品、医疗设备、能源产品等114项商品加征关税,实施时间另行公告。

  美国首批加征关税的中国商品有818种,价值340亿美元。原清单中的515种产品,由于公众反对被从清单中剔除。 USTR新提出284种产品作为替代,以保证被加征关税的中国产品价值维持在500亿美元。这些新添产品也要走征询公众意见的程序,走完程序要有数月之久。7月6日加征关税的中国产品主要是用于美国制造业的资本品和中间产品以及在农业、矿产和医药业的设备。

  6月18日特朗普又威胁将对2000亿美元中国商品加征10%关税;并威胁如果中国继续反击,美国将再对2000亿美元中国商品追加额外关税。6月19日中国商务部发言人就美白宫6月18日声明发表谈话,声明如果美方丧生理性、出台清单,中方将不得不采取“数量型和质量型相结合”的综合措施,做出强有力反制。

  美国与中国打贸易战,其可以摆到桌面的理由不外乎三条:

中国对美长期保持大量贸易顺差;

中国不遵守WTO承诺;

中国通过不公正手段取得美国技术。

美国政府内部,或因利益不同或因认知不同,对上述三点的侧重各有不同。例如,特朗普在前期强调美国对中国的贸易逆差,而白宫贸易顾问纳瓦罗(Peter Navarro)和美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)等则始终强调所谓的“结构性”问题,如中国以“不正当手段窃取美国技术”等。

如何看待美国对华贸易逆差

  关于美国对中国的贸易逆差问题,我们至少有六点评论。

  第一,中国对美国的贸易顺差没有美国说的那么大。

特朗普称美国对中国的贸易逆差每年有5000亿美元,这是信口胡言。按美国官方统计,2017年美中贸易逆差3752亿美元;但根据中国海关统计,中美货物贸易顺差为2758亿美元,中美服务贸易则为逆差。

  是什么原因导致中美两国贸易差额统计出现如此大的差异?一种流行的解释是:中国对美出口中包含了大量的中间产品。这些中间产品其实是其他国家(包括美国自己)对美国的出口,但在美国的统计中,这些中间产品都算在中国头上了。我们常常喜欢以苹果手机为例,说明如果将此类中间产品从出口总额中去掉,美国对华贸易逆差至少将少一半。

  但这种解释是错误的。中国对美出口中包含大量来自其他国家中间产品这一事实,对中美贸易差额的计算并无影响。假设中国对美国出口是2700亿美元,进口为零,即便在这2700亿美元中包含了1800亿美元的来自其他国家的进口,中国对美出口顺差仍然是2700亿美元。

  造成中美统计差别如此之大的真正原因呢?

  除了一般的误差与遗漏,按传统的解释,原因有二。一是美国把中国香港转口贸易额笼统地计算在中美贸易之中,但实际上有很大比例应归于中国之外其他国家或地区通过香港的贸易转口。二是美国在计算对中国的进、出口时,出口金额按离岸价格计算,进口金额按到岸价格计算,出口不包含装卸、运输和保险等费用(减少出口收入),进口的装卸、运输和保险等费用全部算作自己的进口支出(增加进口支出)。这种计算方式也人为增加了中国对美国的贸易顺差。

  至于中国对美的出口大多是最终制成品,在出口品中包含了大量来自其他国家特别是东亚国家的中间产品和美国的产品(如苹果手机中的芯片等)这一事实,能说明的是:一,对外贸易中的许多利益,例如就业创造,是由其他国家而不是中国获得了;二,贸易差额是多边问题,双边贸易差额是由比较利益所决定的全球生产价值链的地区分布决定的。贸易平衡应该是总体平衡而不是双边平衡。例如,美国如果希望减少贸易逆差,就应该首先解决国内储蓄不足问题。即便中国因美国的贸易保护主义措施而对美出口锐减,中国的出口空缺也会被其他一些类似国家所填补,不同的是美国可能要为质量较低的进口商品支付更高价格。

  第二,美国长期贸易逆差的根源是美国国内储蓄不足。

美国贸易逆差始自1980年,中国因素则是2000年以后的事。美国的长期逆差肯定不能用中国因素解释。常见的解释有两种:一是美国产品的竞争力持续下降;二是美国国内储蓄长期不足。两种解释都有道理。我倾向于把两者看作是一块硬币的两面,在不同时期可能某一个方面起主要作用,但两者必须在结果上保持一致。

  国内储蓄-投资缺口同贸易差额之间的关系可以用恒等式S-I=X-M表示。例如,如果国内储蓄不足(S<I),通过某种传递机制,贸易逆差(X<M)必然出现,恒等式永远成立。我们自己的经验就可以说明这点。在上世纪80年代的一些年份和1993年由于投资过热,出现储蓄缺口。在这些时候,通过通货膨胀和人民币汇率实际升值这样的传递机制,中国出现了贸易逆差。

  大多数美国经济学家认为,美国的贸易逆差主要是国内储蓄不足造成的。统计资料显示,美国在1980年后连续保持贸易逆差,而美国居民储蓄率也是在1980年代初开始持续下降的。在2008年全球金融危机后,由于美国居民的降杠杆——实际也是提高储蓄率,美国的贸易逆差明显减少。如果美国不增加储蓄,即便减少了对中国的贸易逆差,美国的总体贸易逆差也不会减少。

  第三,中国对美保持贸易顺差并不意味中国占了美国便宜。

简单的国际收支平衡关系告诉我们,凡是经常项目顺差国都是资本输出国。自1990年代初中国就对美国维持经常项目顺差(贸易差额+投资收入差额)。换句话说,自1990年代初中国就对美国输出资本。美国精英阶层对此都非常清楚,中国对美输出廉价商品,反过来又把所赚到的美元用于购买美国国库券。美国得到双重好处,是美国占了中国的便宜。巴菲特最近就说,用几片纸(绿纸美元)换回大量实际资源有何不好?不知道特朗普是真傻还是假傻,占了便宜硬说吃亏,应该说是一种谈判策略。

  但是也应该看到,全球化、特定国际分工格局,对一国不同阶级、阶层、行业的利益分配格局是有重要影响的。美国蓝领并未享受到全球化、国际化和贸易自由化的好处,因而对中国这样的国家对他们造成的竞争压力心生怨恨。美国政府不愿意通过收入政策调节收入分配格局,于是把矛头转向中国,转移美国蓝领的不满。显然,美国的国内政治格局要求特朗普发动一场对中国的贸易战。

  第四,中国为平衡国际收支做出了巨大努力,实现了基本平衡。

中国的经常项目顺差/GDP比在2007年接近11%;2017年已降为1.4%,比诸如德国这样的发达国家都平衡得多。如果在过去批评中国存在重商主义倾向不无道理,但现在情况已经发生了基本变化。甚至像克鲁格曼这样曾不遗余力地批评中国搞重商主义的人也承认,重商主义的帽子已经戴不到中国头上了。

  第五,美国应该放行高技术产品对中国的出口。

美国要想削减对中国的贸易逆差,有一条捷径:解除对中国出口高技术产品的禁令。美国能卖给中国的产品有限,不要指望中国能够从美国大量购买中国不需要的性价比并不高的美国产品。

  特朗普政府为什么要发起对中国的贸易战?

  为什么美国政府对中国发起贸易战?答案在于地缘政治。

  在克林顿时期,中国被定位为“战略合作伙伴”。在小布什时期,中国为“负责任的利益攸关方”。奥巴马时期中美发表联合声明,要“共同努力建设相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”。2017年12月由特朗普签署发布的《美国国家安全战略报告》,则把中国定位为头号竞争对手。报告认为,美国“将应对其正在面临的世界范围内日益增长的政治、经济及军事方面的竞争”,“中国和俄罗斯企图侵蚀美国的安全和繁荣,是对美国的实力、影响和利益的挑战。中俄意图通过削弱经济自由和公平、扩展军队以及控制信息和数据来压制社会和扩大他们影响力。与此同时,朝鲜民主主义人民共和国和伊朗伊斯兰共和国独裁政府企图破坏地区稳定,威胁美国人民和美国的盟友,并残害他们自己的人民。跨国威胁集团,从圣战恐怖主义分子到跨国犯罪组织,正在积极地试图伤害美国人。”

  当然,冰冻三尺非一日之寒。2013年以后,中方推动建立“新型大国关系”,但美方不予以正面回应。2015年美国《国家安全战略报告》提到,寻求与中国发展一种建设性关系。但此时美国对中美关系的大讨论已经基本结束,特朗普上台后推出的几个报告,把中国定义为战略竞争对手,应该是“顺理成章”的。一定意义上,可以说小布什时代想做但因为911而被打断的事情,现在开始实施了。但是,也应该看到《美国国家安全战略报告》在把中国定位为头号竞争对手的同时,还表示:“竞争并不总是意味着敌对,也不一定会导致冲突。在竞争中取得成功是避免冲突的最佳途径。”

现在许多美国人非常后悔没有更早抑制中国,“养虎贻患”。当然,美国并没有认为中国像当年的苏联一样想要有朝一日“埋葬”美国,也并未认为将来中美之间必有一战。但美国是具有高度警惕性的国家。对美国来说,重要的不是意图而是能力。美国人会问自己,谁能保证在十年二十年之后,当中国变得足够强大之后,中国不会对美国下手?《美国国家安全战略报告》充分反映了美国精英阶层的这种担心。在这种情况下,可以预料,今后美国的对华政策就是要让中国和美国在经济上和军事上保持足够大的距离,至少领先中国二十年。如果美国自己发展得不够快,那就让中国的发展慢下去。

  按《美国国家安全战略报告》的说法,美国过去认为,与竞争对手的接触以及将其纳入国际机构和全球贸易,将使他们成为良性的参与者和可信赖的合作伙伴,“在很大程度上,这个前提被证明是错误的。” 这是什么意思?不再同中国接触,把中国从国际机构和全球贸易中赶出去?这样做已经为时过晚。比较现实的做法大概只能是在贸易、投资、金融和科技领域,防止中国从全球化、一体化和自由化中得到好处,进一步缩小同美国的差距。

  当然,也不必对中美关系前景过于悲观。世界舞台色彩纷呈,你方唱罢我登场。克林顿时代中美之间一度陷入严重危机,小布什时代中国也一度被定位为美国的主要对手,但后来国际形势的发展,迫使美国不得不再次调整同中国的关系。但比较肯定的是:在今后很长一个时期,美中将在各个领域展开全面竞争,经济将是竞争最为激烈的领域;贸易战也将长期化、常态化。就外部环境而言,似乎可以说中国发展的战略机遇期已经基本结束。

自中国加入世贸组织(WTO)之后,美国一直紧盯中国WTO承诺的履行状况。自2001年开始,美国贸易代表办公室(USTR)每年都要向国会递交一份《中国WTO承诺履行年度国会报告》。到目前为止,USTR已经撰写了16份报告。

  中国到底是否履行了自己的WTO承诺呢?老实讲,我自己开始时也是不敢肯定的。中国是否履行了WTO承诺,最权威的评价应该来自WTO。在中国加入WTO十周年之际,在回答美国《中国商务评论》的问题时,前WTO总干事拉米表示:“中国在履行它的一长串承诺方面做的确实非常好。但没有一个国家是不能批评的。……我所能说的是,有些成员国抱怨中国的某些服务部门开放不够充分以及中国对知识产权的保护还需要改进。”

  中国在加入WTO时都做了什么承诺呢?主要包括:

降关税,10年内关税总水平由加入时的15.3%降至9.8%;

消除非关税壁垒;明显减少关税配额;削减补贴,特别是农业补贴;

接受特殊的“保障措施”条款,同意WTO成员国可启动歧视性的专门针对中国的保障措施, 因为中国不是以“市场经济国家”的地位加入WTO的;

开放金融服务业(根据一定时间表)和其他服务业;开放通讯服务业。

  应该说中国较好地履行了自己的WTO承诺,在不少方面甚至超出了承诺。

  以关税减让为例。2015年6月18日,商务部新闻发言人沈丹阳在例行新闻发布会上介绍,“2002年1月1日开始全面下调关税,分10年逐步实施。其中,对绝大部分进口产品的降税承诺在2005年1月1日已经执行到位;到2010年1月1日,所有产品的降税承诺已经履行完毕。”2010年,中国的关税总水平为9.8%,实现了对世贸组织所有成员的承诺,达到并超过了世贸组织对发展中成员的要求。2015年中国的贸易加权平均关税已降至4.4%。

  以服务业开放为例。WTO要求中国开放的领域是100个,中国已开放120个部门,远远高于发展中国家,并接近于发达成员的开放水平。但是,也应该承认,中国金融服务业的开放滞后于自己的WTO承诺。

  判断一个国家是否履行了WTO承诺,一个重要标志是看这个国家是否尊重争端解决机制,执行WTO裁判机构的裁决。对外经贸大学崔凡教授指出:“2001年中国入世以来一共被告了40次(作者注:现为41次),同一时期美国正好一共被告了80次,是中国的整整两倍。中国败诉的一概执行,美国败诉的经常拖着不执行。中国刚刚打赢一场美国执行问题的争端。美国人自己败诉不认账,杯葛世贸组织大法官任命,搞得7个大法官只剩4个。”中国忍痛接受WTO对中国稀土出口限制的裁决,充分说明了中国对WTO的尊重。

  其实直到2016年,美国政府对中国执行WTO承诺的评价也不全是消极的。例如,在2016年的《中国WTO承诺履行年度国会报告》中,USTR写道:“统计数字显示,自中国加入WTO 以来,中国和它的许多贸易伙伴间的贸易和投资都出现急剧增长。事实上,2015年美国对中国的出口比2001年增长了505%达到1160亿美元;同期服务出口增长802%,达到480亿美元。”在做了上述积极评价后,关于中国执行WTO承诺,报告的提法是“总体情况依然是复杂的(complex)”。

  但是,在2017年的报告中,USTR却又说后悔不该让中国加入WTO。因为美国突然发现“给中国开出的加入WTO的条件,并不能有效保证中国会拥抱开放的和市场导向的贸易体系。”这是什么意思?原来美国也不认为中国没有履行WTO承诺,而是中国当初的承诺不够多、不够重,或者WTO本身就有问题。美国的态度确实是比较无赖。如果输了球,就抛弃现有游戏规则而另搞一套。难道必须你赢才行吗?

  美国贸易代表特来希泽公开宣称:“WTO承诺并非宗教义务,不会(也不应当被解释为)侵犯国家主权,更不会受制于某个WTO警察机关的威压。”可见,现在已经不是中国是否遵守了其WTO承诺,而是美国要对它自己的WTO承诺弃之如敝屣。

事实上,自2017年以来,美国已经不再关注中国是否履行了WTO承诺。在美国2018年3月22日公布的长达200多页的《中国贸易实践的301条款调查报告》中,WTO一词只出现过25次,而且有11次是出现在注释中。美国明白,在中国是否信守WTO规则方面难以做更多文章,认为WTO规则不足以限制中国在有损美国利益的情况下实现自身目标。但美国并不打算等待修改WTO规则来制约中国,而是迫不及待地引用国内法处理中美贸易冲突。

  美国现在最关心的问题是中国技术发展,特别是担心“中国制造2025”所反映的赶超美国的蓝图的实现。就是在这一背景下,特朗普政府抛开WTO,在2017年8月启动301条款调查。

  美国的301条款,规定了美国政府可以为之采取行动的外国政府的三类行动、政策和实践。它们是:一,违反贸易协定;二,不公正(即同美国的国际法赋予的权利不一致)和对美国商务造成负担或限制的行动、政策或实践;三,不合理或歧视性并对美国商务造成负担或限制的行动、政策或实践。

  USTR声称,301调查报告主要是针对中国的第三类行动、政策和实践问题。换句话说,美国301调查报告并不调查中国是否履行WTO承诺,而调查中国的贸易行动、政策和实践是否“合理”、是否是“歧视性的”,是否对美国商务造成“负担”或“限制”。至于什么是不合理和歧视性、是否对美国商务造成负担或限制,则完全要由USTR判断了。一旦USTR判定贸易对象国的行为、政策和实践对美国商务造成“负担”或“限制”,美国总统就有权采取提高关税等报复性措施。

  美国则经常根据美国国内法来处理国际贸易争端。美国国内与国际贸易相关的法规包括:

  • 1974年贸易法第301条款。该法案授权美国贸易代表确定另一个国家是否正在实施损害美国商业的做法;作为回应,总统可以采取各种报复措施,包括征收关税或采取非关税的进口限制。自上世纪90年代中期世贸组织争端解决机制建立以来,美国很少使用该措施。

  • 1974年贸易法第201条款。该法案允许在外国商品造成“严重伤害”的情况下、暂时停止这些商品的进口。

  • 1962年贸易扩张法第232条款。在可以确认进口商品“威胁到国家安全”的情况下,授权总统实施进口限制。

  • 1930年贸易法第337条款。该条款专注于涉及专利、商标和版权侵权等不正当竞争的进口商品。这一条款可能会导致美国禁止进口所有相关货物,无论货物的来源国是哪里。

  2018年3月8日,美国就是依据232条款宣布要对中国和其他国家的钢铁和铝制品加征关税的。232条款的基础是“国家安全”,因而引起美国盟国的极大不满:盟友们怎么会威胁美国的安全呢?其实,援引232条款也为美国政府提供了“灵活性”。根据WTO的最惠国待遇原则,对同样的产品,美国不能对不同国家实行不同关税。但美国完全可以以盟国不造成“安全问题”为由,对盟国实行豁免。这样,美国就有“理由”完全针对它不喜欢的国家加征关税了。

  WTO的各种协定属于多边国际公约,从法律地位上说,是国际经贸领域具有普遍约束力的最重要的多边规则体系。301条款允许美国政府以“不合理或歧视性并对美国商务造成负担或限制”为由,对外国实施包括加征关税在内的惩罚措施,即便这些国家并未违反国际协定和国际条约。301条款本身显然是违反WTO规则的。

  对于WTO规则和美国301条款的关系,对外经济贸易大学教授崔凡介绍,1995年WTO成立时,美国政府发表行政行动声明,表示会依照WTO规则实施301条款。然而,由于301调查程序所规定的提高关税以及限制进口的措施明显不符合世贸组织规则,还是遭到欧洲的反对。但1998年欧盟诉美国301案中,WTO争端解决机构认可了美国的这一声明,即认为301条款从文字上看不符合WTO规则,但如果美国依照行政行动声明行事,则可以不认定301条款违规。最终,欧盟接受了这一折中判决。

  不过,正如中国常驻WTO代表张向晨所指出的,根据世贸组织裁定和美国承诺,美方不能通过301调查单边认定其他成员做法是否违反世贸规则。美国根据国内法对中国商品加征关税本身是违反国际公法的蛮横行为。