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中国的土地财政模式已走到了尽头
作者:刘世锦    单位:国务院发展研究中心    发布:2018-08-30    阅读:3564次   

贸易战对目前的经济有多大影响呢?其实影响并不大,或者说基本上没有影响。但是现在经济确实出现了相当大的变化,我们预测今年下半年经济有下行趋势,但这种下行基本跟贸易战无关。现在有点担心,有些问题一定要和贸易战扯在一起,把一些重要的问题可能给忽略了。所以我想今天从这样的角度,谈一些想法。


目前中国经济可能有一定下行的压力,稳增长再次提出。我们第一个需要适当调低经济增长预期。这里稍微说一个理念的问题,中央已经提出要由高速增长转向高质量发展。质量和速度到底谁服从于谁?过去速度优先,先定一个指标,其他指标顺着往下排,速度是第一位的。现在看来走不下去了,所以中央提出了质量优先。


质量优先也是有指标的,我们追求高质量发展,侧重于关注五个方面的指标。


第一是就业,就业是宏观经济最重要的事情,就业好了也就说明整个社会的资源利用是比较充分的。接下来是风险防控,要控制杠杆率;企业要盈利,企业要是不盈利的话,经济状况就是比较差的;资源环境要可持续,最后是收入增长相对稳定。我想这五条是高质量发展的基本指标,当然还可能有更多。那么它对应的速度是多少就是多少,从一个比较长的时间来讲就是少折腾。


中国经济现在面临的问题还是高增长和高质量发展的关系,速度如果定的过高,质量指标就会缩水。这几年就业总体状况还是可以的,尽管速度下降,有些地方遇到了招工难问题;财政金融风险是在加大的,杠杆率是在提升的;企业盈利不稳定,产能严重过剩,包括PPI价格过低;资源环境问题突出;居民收入也不稳定,特别是民生的支出是不足的。所以增长速度过高了以后,它是不可持续的,关键是这些质量指标都要出问题,所以我们并不是不要GDP,而是不要一个低效率、低质量,不可持续的GDP。


对经济增长的预测,要适当调低对经济增长的预期,其实今后三年每年增长6.3%,就可以完成2020年翻番的目标。2020年以后速度是多少呢?根据我们的研究,过去几年的时间由高速增长向中速增长转变过程中可以讲中高速,以后就是中速增长。这个中速增长的速度是多少呢?大概5%到6%之间,或者5%左右。其实速度的高和低一定要和增长阶段、增长背景和潜在增长率挂钩。高速增长期潜在增长率是10%,增长速度7%是低速度,进入中速增长以后可能就是5%左右,甚至4%到5%之间。当时日本进入中速的时候就是4%,增长5%到6%也是高速。而且中速增长平台形成以后,特别我们重视质量的时候,这个平台可以持续多长时间?根据国际经验应该可以持续十年左右的时间,所以中国长远的发展目标应该说有了比较好的可以实现的基础。


怎么稳增长?现在面临一个选择,继续搞基建房地产还是真正市场化?现在基建和房地产,基建的增长速度虽然已经出现了负增长,房地产的速度还算比较稳定,总的来讲它的高峰期已经过去了。稳增长继续依靠这两个老抓手可能靠不住,问题也会比较突出。首先是杠杆率问题,要继续依靠这两个抓手还得加杠杆,基建是加政府的杠杆,房地产是加居民的杠杆。这背后我们要搞清楚整个经济发展到这个阶段之后,基建和房地产处在什么样的位置。


这里给各位介绍一下我们研究成果,这张图是房地产投资的增量,有增量房地产投资才有一个正的增长速度。这个增量是指什么?实际上是房地产投资中间卖地、买地这些收入,把它剔除掉,是固定资本形成的部分。


大家会看到它已经在2012年以后出现了峰值。中国房地产投资,我用了一个词叫“历史需求峰值”,需求量最大或者增长速度最高那个点大概1300到1400万套住房,在2013、2014年左右已经出现了。2016年的时候又出现了一个高点,一线城市房价带动了房地产投资的回升。当时对房地产投资的走势有争议,但是我们感觉到它就是一个短期的现象,还得往下走。看2017年下半年以后,实际上我们现在统计的房地产投资的增量已经出现了负增长。2018年,我们靠右边白色这一块是预测的,大体上是低速增长,或者在0左右进行徘徊。

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基建投资,大家看靠右边那个最高点,它的历史需求峰值其实也已经出现,现在我们需要观察的是这个量逐步往下走,白色这一块。下一个点是在什么点?寻找下一个均衡点。另外有一项研究,给大家介绍一下,我们做了一个研究,就是用购买力平价计算了OECD国家和中国在同样发展水平的时候,终端需求结构之间的比较。


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可比性比较强的是中国在2016年人均GDP14000美元时的GFP结构(红)与OECD在人均GDP为14000美元(黄)、25000美元(蓝)、35000美元(绿)的标准结构对比,数据显示,房地产数据高了大概有二分之一,从国际比较意义上来讲,在这样一个发展阶段,中国的基建和房地产比重偏高,这和整个体制和发展阶段有很大关系。


另外,以土地谋发展的城市融资战略模式,逐步走到了尽头,很难再持续了。过去土地政府所有,单边垄断供给,而且住宅用地比重过低,中国一线城市住宅用地过去是低于25%,而发达国家一般在40%以上,像首尔在60%。住宅用地、工业用地定价严重差异化,工业用地的价格相当低,有的时候零地价,相应把住宅用地价格抬的很高,最后把价格抬的最高的方式拍卖,最后政府得到了一个很高的收入,这个收入严格来讲和把土地作为一种生产要素的价格获取的收入,已经是大大的高于那样的数值了,实际上获得一种超额收益。政府拿这个钱作为卖地收入,实际上成为财政收入很重要的一部分,相当多的城市这块收入占到财政收入的40%,有些地方差不多一半了。


另外,抵押进行融资,政府利用权力从土地上获得一种大大的高于土地本来具有的,作为一种生产要素获取收入。我们现在讨论房地产税的问题,房地产税是利用政府权力获取超额收入,实际上房地产税已经征过了,当然也有它的好处,这也是中国这么多年发展过程当中走到这一点的,也不是提前设计的。好处筹措城市发展基金,支持基建设施建设,所以搞基建的钱是卖的收入拿来的,营造发展条件。但是也有弊端,阶段性,不稳定,不规范,腐败等等一些问题。

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这张图是M2和房价的相互关系,中国这几年货币有时候投放量比较大,从这个图可以看到相当一部分进入了房地产。但是这种模式现在看来越来越不可持续了。有以下四个条件,任何一个条件出现之后这种模式都会受到很大的约束,第一房地产历史峰值出现;第二实体经济难以承受高房价导致的高成本而出现衰退,我想香港是一个非常典型的例子,现在我们一线城市其实也已经出现了这个问题;第三扩张性货币政策的终结;最后房地产泡沫破裂。这四个条件出现任何一条,“以土地谋发展”的城市融资发展模式都很难持续,所以支撑了中国发展很多年的以土地谋发展的模式,现在确实到了转型的阶段。


回过头讲房地产税,我以为还要征的,对这个问题有很大争议。因为房地产税是现代国家治理的一项基本制度,世界各国都是这样。大家应该明白一个道理,其实中国的房地产税要做一个转型,就是把它转为规范可持续的,法治的。你要做这个转型是需要创造一些制度条件的,包括开放土地要素市场,纠正土地价值收益,去除土地超额收益,也包括避免重复征税。我以为房地产税征收不是简单推出一项税,实际上是一个很大的制度转型的问题。


扩大内需除了基建、房地产之外,中国还有没有别的内需?有没有新的增长动能?因为我们的思维方式,包括发展的思路,改革的视野需要做一个很大的调整。


首先,加快开放城市之间土地资金、人员等要素市场,允许相互流动,优化资源配置,重点是土地制度改革。十八届三中全会已经讲的很清楚,农村集体建设用地和城市土地要同价、同权、同等入市,宅基地也要进行流转。


另外现在很重要的发展趋势,一方面农民要进城,另一方面城里人要下乡。我们讲满足人民群众日益增长的美好生活的需求,小产权房这么多年了,农村集体土地和宅基地能否平等入市?这是中国最急切的改革,能改了以后对我们的增长大为有利。第一,降低城市房价。我们现在一线城市房价很高,如果把小产权房放开农村宅基地入市,保证并且提升产业竞争力,这是当务之急。城乡之间把要素打通,特别是土地制度改革是释放中国经济增长动能非常重要的一个方面。


第二,农村人加快进城,提供均等的公共服务。中国扩大消费,住房解决后一串消费都上来了,是非常重要的一个关键点。最近中央提出三年脱贫这样一个攻坚战,这个对提高低收入阶层的消费能力也是有利的。


第三,现在讲积极的财政政策要积极,是不是还像过去那样,一定要搞基建?重点得转向医疗、养老、教育、社保、基础研究等短板领域。基建应该围绕这些领域展开,社保、教育,这个领域中间,中国的比重和OECD国家用PPP的方法计算的话,中国的方法是低的,特别是政府的支出过低,老百姓的支出是偏高的,政府的财政收入应该朝这个方向重点倾斜。同时,继续推动国有资本用于充实社保基金。


第四,加快推动行政性垄断行业改革,重点是石油天然气、电力、通信、铁路、金融等领域放宽准入,降低实体经济成本,同时带动这些领域有效投资增长。


最后,应对中美贸易战的关键是实质性的深化改革开放。国内要建立高质量的市场经济,对外实行高水平的对外开放。这样才能全面的持续的增强中国科技、经济的竞争力和国家的总体势力,这是应对中美贸易战最重要的治本之策,加快服务业的对外开放。对外开放以前首先是对内开放,推动旅游养老、文化、娱乐消费性服务的发展。最近对消费提的比较多,最近谈消费降级,这个因素可能有。对商品的消费到一定程度以后比重可能会下来,服务性的消费这是下一步消费升级的重点。


所以是要推动服务性的消费发展,促进品牌和品质的消费,扩大中等收入群体的消费规模和消费水平。

本文系作者2018崇礼(夏季)中国城市发展论坛上的发言)