专家文章 -> 金融与外贸
金融改革开放在路上
作者:吴晓灵    单位:清华大学五道口金融学院    发布:2018-12-10    阅读:7580次   

 

完善中央银行货币政策宏观审慎双支柱框架

记者:今年是人民银行成立70周年纪念,作为人民银行事业的参与者、见证者和领导者,首先请您回忆一下央行货币政策的初始目标以及沿革。

吴晓灵:为何人民银行建行比建国还早一年呢?是战争胜利的捷报把时间表大大向前推进了,中国人民银行原计划1949年1月1日成立,但解放军马上就要进入北平了,不能带着多种货币到北平街头买东西,必须加紧赶制全国统一货币——人民币,这样就得首先成立全国统一的发行银行——中国人民银行。1947年12月2日,董必武致电党中央建议成立中央银行,发行统一货币。半个月后,党中央、毛泽东主席回电支持了这一建议。1948年12月1日中国人民银行正式宣布成立,是由华北银行、北海银行、西北农民银行合并而成。同时发行了第一套人民币,揭开了中国人民金融事业崭新的一页。人民币有12种面额,由晋察冀边区印制局印制,第一任行长南汉宸带着一班最早央行人紧锣密鼓印制好备在库里。第一套人民币在当时为统一货币、稳定物价方面发挥了巨大的作用,但是因为那是战争年代发行的,难免带有币种多、版本杂的战时特点。1955年3月1日新版人民币在全国发行,第2套人民币彻底肃清了通货膨胀的痕迹,它与第一套的比价为1:10000,这健全和巩固了我国的货币制度,便利交易核算,方便了群众。发行人民币比稳定人民币容易,人民江山能否坐得牢,很大程度取决于能否有稳定的币值,是否有良好的金融环境。1949年曾经历了3次大的物价波动,1950年,由于美国发动侵朝战争,国内反动势力趁机破坏,国民经济出现了异常困难的局面,中国又经历了第四次大的物价波动,由于措施得当,到12月全国物价指数比3月份下降了14.6%,银行各项存款比10月底增加59%。同时,第一个五年计划完成情况良好,中国经济进入一个稳定前进的阶段,人民币也处于一个良性的稳定状态。

这段历史说明人民银行行风中烙着马背银行与生俱来的两点印记,一是朴实廉洁、艰苦奋斗,二是一开始就把稳定币值作为最主要的目标。70年经过了12位行长带领央行人不断提升淬炼丰富,在保持中央银行高政策水平与专业水准的同时,这种品格也一直传承到现在。

人民银行职能以及货币政策的变化主要发生在改革开放40年里,1978年至1994年,中国人民银行在执行货币政策职能的同时,还承担了所有金融机构和业务的管理职能。中国人民银行经历了从独此一家的大一统银行、金融业的领导机关到建立货币政策、宏观审慎双支柱的变化。其中处理货币政策与金融监管的关系是变化的重要内容之一。这既涉及货币政策的有效实施又涉及金融稳定的有效维护。在这段时间里人民银行的货币信贷管理职能,从依靠现金计划和信贷计划的直接管理逐步转向运用存款准备金率、再贷款、利率和公开市场工具间接调控。

 

记者:请您谈谈人民银行的机构改革过程,监管职能的分出以及风险处置职能的分离。

吴晓灵:1994年至2003年在市场化改革的过程中货币政策职能与金融监管职能分离成为政策取向。1992年小平同志南巡讲话以后,市场的开放激发了大家的热情,但制度的不完善也带来了经济过热和金融秩序的混乱。1993年7月国务院决定让时任国务院常务副总理的朱镕基同志兼任人民银行行长。金融业的发展取向从综合经营向分业经营转变。同时在1994年金融改革承认商业银行的概念后,专业银行也打破了城乡、外汇、基建的限制,全面经营各类银行业务。金融监管体制的改革也顺应分业经营的取向走向监管机构的分设。

1998年3月撤销了国务院证券委员会,人民银行将证券基金机构的监管划归证监会,从此证监会从政策制定、机构市场准入到业务,全面监管证券业;11月成立中国保险监督管理委员会,保险监管职能从人民银行划出。至此形成了证券业、保险业监管机构分设的格局。

人民银行从专门行使中央银行职能起,其、分支机构的设置就有争论。一是县支行是否需要县县设置;二是是否应该跨行政区划设置一级机构(按大区设分行)。1998年的改革人民银行成立了沈阳、天津、南京、上海、武汉、广州、成都、西安8 个分行和北京、重庆两个营业管理部,负责货币政策业务和金融监管。在大区行所在地以外的省会城市派出了金融监管办,负责省内除证券、保险以外的金融机构监管,省会城市中心支行负责执行货币政策。2003年中国银行业监督管理委员会分设时,这些监管办划归了银监会。

在此后的金融监管中,机构市场准入退出的监管和合规风险监管一直是人民银行探索的重要议题。1994年改革,人民银行设立了银行司、保险司、非银行金融机构司、金融市场管理司、外资金融机构管理司和稽核监督局。现场监管的职责主要在稽核监督局。2003年银监会成立后,各业务部又回归市场准入和监管一体化。1992年10月国务院成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会,人民银行对证券、股票和股票市场的管理划归证监会,而证券基金机构的市场准入和机构管理仍然在人民银行,直到1998年证券基金机构才划归证监会。

1998年亚洲金融危机全面爆发,中国以广州国际信托公司破产为标志开启了有风险的金融机构的处置工作。到2001年中国的信托投资公司从300多家减少到60家,城市信用社从4000多家减少到1049家,关闭了全国的农村合作基金会。在总结金融风险处置工作的时候,人民银行承担监管职能是否有利的问题再次提上日程。

2001年为第二次金融工作会做准备时,银行业监管从人民银行分离成为一个重要话题。有人认为,中央银行的货币政策要通过商业银行传导,人民银行不监管商业银行,认为应该分离的考虑是可以让人民银行更专心于货币政策的制定与实施,同时减少既监管机构又管再贷款可能产生的道德风险。货币政策的实施效果会打折扣。分设的方案有成立银行业监督管理委员会和在人民银行下设银行业监督管理局(国家局)。最后决策是成立银行业监督管理委员会。2003年4月中国银行业监督管理委员会成立标志着中央银行与银行监管分设,监管按金融业态银行、证券、保险分设监管机构的格局在中国形成。

 

记者:经过了国际金融危机十年的考验,您怎样看当时的监管职能的分离?

吴晓灵:2003年银监会的分设在中国产生了积极的作用,比如提高了货币政策和银行监管的专业性,在风险处置中产生了强大的制衡作用。2004年处置德隆系风险,实现了证券公司客户结算资金的第三方强制托管;2005年开始的农村信用社改革,实现了用央行票据购买信用社50%的资产损失,促进农村信用社改换机制;2005年人民银行通过外汇注资,成立汇金公司进行国有商业银行股份制改造上市。这些改革在人民银行内,让行长协调各司局是很困难的。而在单一责任下则更好坚持原则。

监管机构的设置和是否与央行分设各国并无定论。受各国历史、文化和政治的影响,监管机构的设置有路径依赖。银行监管与央行的分设和证券、保险监管机构分别设立,在法治健全的国家问题不会太大,大家按市场规则做即可。但在中国的环境中这种格局的效果受到影响。一是在法治不健全时,金融机构更会在意有审批权的机构的意见,央行的调控效果会打折扣。二是中国的监管机构负有监管与行业发展双重职责,监管规则的制定与执行常常会在政府的发展要求和自身利益的追求下妥协;三是行政色彩浓厚的监管和金融基本理念认识的偏差,使得监管机构有“地盘意识”,不能很好地贯彻功能监管的理念。于是在综合经营的市场需求日盛和管制过多的情况下,市场出现了一些混乱。

从监管的角度,2008年爆发的金融危机给我们的教训一是只有金融机构的微观审慎监管未必带来宏观金融稳定,于是有了宏观审慎的概念;二是跨市场的全面信息和跨市场的风险分析,是风险预警和风险处置的重要条件,危机后世界和各国都加强了监管协调;三是作为金融市场流动性最后提供人的央行需要更多更全面的金融信息,在金融稳定中发挥更大的作用;四是要加大对金融消费者的保护,形成了审慎监管与行为监管双峰监管的理念。

面对金融危机后国内国际形势的变化,监管体制再次引发讨论。在央行与监管机构的关系上,有几点很重要,一是确立了货币政策和宏观审慎双支柱框架;二是在系统重要性金融机构和金融控股公司的监管上央行要承担更大的责任;三是要加强金融综合统计和金融基础设施建设。第五次金融工作会议后成立了国务院金融稳定发展委员会,委员会的办公室设在人民银行;银监会、保监会合并成立中国银行保险监督管理委员会,将两会重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。这从制度上保障了人民银行宏观审慎职能的履行。银保监会的合并意在强调对银行和保险公司的审慎监管,以增强它们对公众的支付和赔付能力。央行与商业银行监管的关系通过党的书记兼任,是一个解决的好开端。

我认为,在现有的监管格局下,完善中央银行货币政策、宏观审慎双支柱框架,关键的是要统一对金融产品的法律关系和产品的金融性质的认识,这是制定监管规则、落实监管分工的基础,也是监管协调的基础。从金融立法的角度看,立法工作应减少对行政的依赖,更好地落实科学立法、民主立法。监管机构应在法律框架下履行职责。立法工作也应改变大修大改的做法,根据实践的需要对关键条款及时修改,以适应监管工作的需要。

完善银行改革,推动银行业对外开放

记者:如今,中国商业银行业的发展举世瞩目,大型商业银行都排到了国际前端,商业银行分设、改制、上市以及成长壮大都与央行密不可分,请您梳理一下商业银行改革经过的脉络。

吴晓灵:金融改革像其他领域的改革一样,采取了增量改革的方法。机构随业务,人员随机构,央行到商业银行,或一个个司局,或一批批专业人员。1979年人民银行分设的中国农业银行,同年3月从中国人民银行中分设了中国银行专司外汇业务,同时设立国家外汇管理局。1984年,中国工商银行成立,分离人民银行过去承担的工商信贷和储蓄业务,从财政部分离的中国人民建设银行(后改为建设银行)都实行专业分工的政策,分别在农业、外汇、工商和基建领域开展业务,称为专业银行。而新设立的中国国际信托投资公司、中信银行、交通银行均实行综合经营的政策。

由此,逐渐形成了人民银行承担央行职能,工、农、中、建承担专业银行职能的体系。为了进一步破解国有银行的预算软约束问题,1994年陆续设立国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行三家政策性银行,分别在基本建设、重要农产品收购、进出口领域从事政策性金融业务,随着股份制银行、城市商业银行相继成立,在双层银行体系的基础上,陆续形成了中央银行、政策性银行、国有商业银行、股份制银行、地方性银行多元分工的国内银行体系。在金融业的开放中,这一体系逐渐丰富和分工明确。自从1979年12月批准设立第一家外资银行代表处起,国务院相继于1985年和2001年发布《中华人民共和国经济特区外资银行、中外合资银行管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》,外资金融机构从特区经营、沿海经营到全国经营,由点到面发展起来,并在汇兑业务、贸易融资等方面表现出独特的功能,成为新中国银行体系的重要组成部分。

纵观这几十年银行业的发展,其市场化进程与国民经济的货币化程度不断提高紧密相关。2003年修订后的《中华人民共和国中国人民银行法》规定,中国人民银行在国务院领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。人民银行的金融监管职能逐步弱化,更加强调金融稳定职能。人民银行的自我革命,换取的是金融业产权界定和监管界定更加清晰,市场化的制度基础更为坚实。

在银行业市场化体系的培育过程中,国有商业银行公司治理改革和利率市场化改革是较为关键的两项任务。1998年和2003年国家分两次注资国有商业银行,其间通过设立资产管理公司对国有商业银行不良资产进行了剥离,实质上完成了国有商业银行的财务重组。2005年起,通过引进战略投资者、IPO对国有商业银行进行股份制改革,打破了财政软约束,形成了社会监督和主动的内部约束,对国有商业银行公司治理能力的提高产生了深远影响,这是任务之一。在利率市场化改革过程中,人民银行发挥了较为主导的作用,从20世纪90年代中期开始,到2015年废除存款利率上限,经过20多年的改革,逐渐以银行间市场利率和自律机制取代了“官定利率”,基本取消了对利率的管制。作为市场经营主体,商业银行拥有了更多的定价权。

完善外汇管理体制  促进中国经济全球化发展

记者:您对外汇管理有很深的研究,曾担任过国家外汇管理局局长,请您谈谈外汇体制改革的初始。

吴晓灵:刚才我们谈到,1978年肇始的改革开放冲破了闭关锁国的大门,让中国经济得以在利用国内国外两个市场、国内国外两种资源中迅速发展。这当中外汇管理制度发挥了重要作用。1992年初小平同志的南巡讲话抛开了“姓社姓资”的争论,以“三个有利于的务实标准再次引领中国改革航向,促使改革派形成的社会主义市场经济的改革目标在全党形成共识,写入中国共产党第十四次全国代表大会的工作报告,并在1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中具体化。1993年下半年开始党中央和国务院根据十四大精神制定了财税、金融、外汇、外贸、价格和企业制度的市场化配套改革,时任国务院副总理的朱镕基同志亲力亲为地推动了各项改革的落实。以1993年12月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》为总纲,外汇、金融的市场化改革奠定了现行的基本制度框架。

规划于1993年,实施于1994年的外汇管理体制改革主要完成了三方面的任务。一是建立以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度。汇率并轨,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。改革开放之初,在计划体制之下人民币汇率不具备市场定价的基础,仅是外贸企业的核算工具,从1953年至1973年均实行1:2.4618的美元兑人民币的固定汇率。二是实现人民币经常项目有条件可兑换。1994年在汇率并轨的同时,除外商投资企业外,中资机构实行银行结售汇制度。境内中资机构除国家规定可以保留的外汇可以开立外汇账户外,所有的外汇收入都要调回境内在外汇指定银行结汇。1996年外汇局取消了剩余的经常项目限制,中国于12月1日起接受国际货币基金组织第八条款,实行了人民币经常项目可兑换。1994年在取消外汇收支计划管理的同时,建立了国际收支申报制度。为国际收支调控建立了制度基础。三是建立规范统一的外汇市场。1988年国家建立了外汇调剂市场,为外汇留成制度下的创汇用汇单位的外汇供求不匹配服务。1996年外商投资企业纳入银行结售汇体系后,外汇调剂市场逐渐退出历史舞台。

 

记者:那么在1993年底《国务院关于金融体制改革的决定》明确了外汇管理是中央银行实施货币政策的重要组成部分之后,外汇管理与金融宏观调控经历了怎样的变化?

吴晓灵:这个决定之后的25年间外汇管理始终是金融宏观调控的一个重要抓手,从几个阶段谈一下:一是进入1998年亚洲金融危机期间,汇率只在8.2798至8.2765之间变动,这种状况一直保持到2004年。1998年亚洲金融危机时,亚洲各国竞相进行货币贬值,朱镕基总理对外宣布人民币不贬值,极大地稳住了市场信心,人民币在各国货币的贬值中完成了人民币的被动升值。二是从2002年到2007年,中国经济处于一个新的经济增长周期,世界看好中国经济发展,2005年7月21日中国再次启动汇率形成机制改革,在人民币对美元汇率一次性升值2%的基础上实行以市场供求为基础的、参考一篮子货币进行调节的有管理的浮动汇率制度。三是2008年全球金融危机爆发后,由于中国政府及时采取对冲政策,用4万亿元投资和宽松的货币财政政策提升了市场的信心,在全球中国经济一枝独秀的情况下,外资加快流入,外汇储备持续增长,07、08、09、10年外汇储备每年以4000多亿美元的速度增长,2013年更达到5097亿美元的年增长额,2014年外汇储备余额达到峰值38430亿美元。对冲金融危机中随储备增长而增加的外汇占款成为央行的操作难题,高存款准备金率备受市场诟病,但却是在央行现实约束下的不得已操作。高额外汇储备不是央行的追求,是经济运行的结果;高存款准备金率是对冲流动性过剩的有效办法。

为中国经济全球化发展提供更好的金融条件。今天来看,尽管国际贸易保护主义抬头,但全球产业链的跨国分布是不可改变的事实,也是不可逆转的趋势。

一是四十年的外汇管理体制改革一直在完善汇率形成机制。继2005年7月汇率形成机制改革后,2011年8月人民银行又进行了银行间市场人民币兑外币的中间价报价机制改革,形成了根据收盘汇率、参考一篮子货币汇率变化和逆周期调节因子的汇率中间价报价机制。二是稳步推进人民币资本项目可兑换。到目前为止我国的资本项目绝大部分已可兑换,剩下的管制是外资不能在中国境内一级市场发行股票和金融衍生品,外资在境内发行债券、买卖证券和中国居民买卖境外证券有所限制,但经过审批外资也可发债,境内外投资者通过合格境内机构投资者QDII、合格境外机构投资者QFII和人民币QFII、沪港通、债券通也有渠道在一定限额内买卖证券,此外对居民个人的境外投资也有所限制。

我认为,稳步推进资本项目可兑换要做好以下几点,首先是稳定宏观经济,合理引导预期。资金的无序流动除了外界的意外冲击外,对国内经济预期的改变是重要的原因。此时消除改变预期的根源、引导稳定预期是更重要的。其次,要真正树立规则意识,严格执法。改革开放以来我们不断地完善法规,但法规的执行和监督常常因在不同经济周期而存在选择性。由于历史上长期外汇短缺,我们的法规往往是宽进严出。任何一国资本项目可兑换以后都不可能毫无管理,如能真正树立规则意识、严格平稳执法,实行微观监管的跨周期一致性,资本项目可兑换后也可减少无序的冲击。再次,加强基础制度建设,提高风险防范能力。

完善金融体系改革 适应数字金融时代”

记者:作为与金融改革开放共同走过40年的金融家,您对青年一代央行人有什么话要说?

吴晓灵:回顾40年来央行机构改革,除了大型商业银行以及“三会”,人民银行还有各式各样削自己权的经历,而这些大都是我们自己打报告要求的。比如1999年12月,把管辖的彩票权交财政部,企业债券交当时的国家计委,基金会交民政部,2003年国务院机构改革,经贸部和国家经贸委撤销,设立商务部,典当行相应由商务部管理。取消担保公司、评估公司的金融机构资质审批权。1998年根据国务院有关人民银行机构改革精神,人民银行参加亚洲开发银行年度磋商业务的职能,交给财政部承担,亚洲开发银行贷款转贷业务,交给国家开发银行承担,1999债券企业债券的有关工作改由当时的国家计委负责。从1978年到2000年,原行属院校为中国金融业的飞速发展培养输送了大批专业人才和业务骨干。2000年,人民银行所属30余所院校,划归教育部或交地方管理,从此“行属院校”成为了历史。

改革会带来阵痛,改革是要付出代价。可以说,几十年来人民银行的改革就是在革自己的命。央行文化,从不考虑自身利益。如今整个金融生态的枝繁叶茂,无疑与人民银行一次次自我革命分不开的。阵痛在于国际国内经济形势复杂化的今天,就像前面我们谈到过的,央行执行宏观审慎政策的机制实际存在弱化。比如宏观审慎管理之所以重要,在于其能够弥补原有金融管理体制上的重大缺陷。宏观审慎政策主要包括两类工具:针对时间轴问题,主要通过对资本水平、杠杆率等提出动态的逆周期要求,以实现“以丰补歉”,平滑金融体系的顺周期波动。针对空间轴问题,主要通过识别和提高系统重要性金融机构的流动性和资本要求、适当限制机构规模和业务范围、降低杠杆率和风险敞口等,防范风险在不同机构和市场之间的传染。央行执行好宏观货币政策宏观审慎政策,弥补好防范系统性风险的空白,维护金融体系的整体稳定,应对系统性风险,却发现这些工具灵敏地发挥作用需要金融系统不走样,而现实当中却存在机制方面的反差。

从前干工作,按照领导布置的基本就是好同志,现在的工作需要始终恶补新知识,要有超强的思考力。当下有一个大的挑战是科技来袭,央行人应当是最先拥抱掌握技术、最懂得运用新技术的人。同时,央行不只是数字货币研究所需要具备数字金融知识,也不止是那几个科技部门要懂,每一个现代央行人都需要有数字金融的思维,因为传统金融与数字金融已经越来越没有界限了。

十年树木,百年树人,央行虽然院校都划出去了,但是人才培养、人才使用70年来始终没有放松过。两个月前,我对五道口的新生说的一段话:改革开放四十年的成就来自改革者的执着追求和有为担当。他们或是一个普通公民,或是一个企业家,或是某个层级的领导,但他们都有一个共同的特点就是执着追求,有所作为,敢于担当。是以邓小平同志为代表的老一代领导,不忘革命的初心,拨乱反正,让中国这条航船走上了改善人民生活、以经济建设为中心的道路,让中国加入世贸组织,使中国进入了全球化的轨道。我们这一代人是改革的受益者,但我们更应该是改革的继承者和推动者。