当前，劳动力市场平衡关系主要由劳动供给主导。在这种情况下，2019年守住就业稳定的底线目标难度不大。但是从长远发展的角度看，要维持劳动力市场稳定，还有其他更重要的目标，实施积极的就业政策最好能做到二者的权衡。

劳动力市场保持稳定有如下几个递进的目标。第一，底线目标是城镇调查失业率控制在目标范围内（低于5.5%）。影响城镇调查失业率有几个指标，如劳动年龄人口总量、劳动年龄人口的城镇化率以及他们的劳动参与率。第二，更高一点的目标，就是保持劳动参与率的稳定，不出现所谓沮丧工人效应。这就要求保持就业总量的增加。第三，更重要的目标是着眼于长远，工资水平保持适度增长，并且通过劳动生产率不断提升保持经济增长的动力和可贸易部门单位劳动力成本的竞争优势。

    根据测算，在当前的经济形势和劳动力市场条件下，守住底限目标难度不大。2018年全年月度城镇调查失业率在5%左右波动，均值为4.94%。2018年16-59岁的劳动年龄人口为8.97亿，这一年龄组人口的城镇化率以64%计算，则16-59岁的城镇人口为5.74亿。根据以往的研究推算，这一年龄组城镇人口的劳动参与率水平以66%计，则16-59岁城镇劳动年龄人口中经济活动人口为3.79亿。根据以上参数，我们可以估算，如果2019年新创造约165万个岗位，就可以保证城镇调查失业率控制在5.5%目标值范围以内。这个测算是以2018年的月度均值4.94%为基准，假定城镇化增速保持不变，参与率保持不变。

从经济增长和就业之间的关系来看（如图1），过去十年城镇就业弹性系数平均为0.393，过去五年为0.388。即使在金融危机冲击的情况下，过去十年变异系数仅为0.09，波动很小。就业弹性的主要决定因素是经济结构与技术类型，短期不会变化很大。以过去五年平均弹性为基准，2019年只要有6%的增长，就可以带来1000万个岗位的需求。这与刚才说的165万不是一个数量级，所以守住底限目标的难度不大。

图1 经济增长与就业弹性：2001-2017

资料来源：作者根据《中国统计年鉴》（历年）计算。

    第二个目标，相对来说，难度大一点。因为最近十几年劳动参与率开始下降，不仅体现在每个年龄组的劳动参与率下降，而且由于人口年龄结构的变化，高参与率组的人口占总人口的比重正在逐年下降，这就导致总体参与率也在下降。因此，相对于守住5.5%的城镇失业率的目标，保持劳动参与率稳定的难度更大。

第三个目标，保持适度的工资增长与持续的劳动生产率增长。这是对中长期经济发展非常重要的目标。图2中左边的图是实际工资增长速度与GDP增长速度的对比，可以看出，在最近的不少年份中，实际工资增长速度快于GDP增长速度。右边的图是制造业部门的单位劳动力成本，即劳动力成本和劳动生产率之间的比率，从2005年开始基本是上行趋势，但是这几年由于劳动生产率有所增长，所以它略有下调的趋势。

保持劳动生产率的持续增长对于未来经济发展至关重要。由于老龄化正在以加速的方式推进，赡养不断增加的老年人口，需要劳动年龄人口创造更多养老资源，而劳动年龄人口的总量又在不断减少。因此，劳动生产率的提升是唯一的途径。正因为如此，实施积极的就业政策“稳就业”时，不能损害劳动生产率增长这一中长期的目标。

图2 实际工资、GDP增长与单位劳动力成本变化

资料来源：作者根据《中国统计年鉴》（历年）计算。

    在当前的劳动力市场形势下，稳就业政策应关注以下几个方面内容。

首先，针对失业的性质，对“稳就业”精准施策。当前的经济增长水平位于潜在经济增长率附近，从调查失业率和价格水平的相互关系看，总供给与总需求大体保持平衡，并没有导致周期性失业——不需要以刺激短期需求的方式维持劳动力市场平衡。目前结构性失业最为明显，应成为政策关注的重点，而针对结构性失业有可能实施更精准的就业政策。例如，外需冲击可能产生少量结构性失业，但区域和行业集中，可以采取精确瞄准的方式，给遇到外需冲击、具有转型能力的小微企业以过渡性的扶持，防范可能发生的失业。

其次，鼓励劳动力流动，缓解就业矛盾。当面临就业困难的时候，以往的政策往往倾向于限制劳动力流动来“稳就业”，但是研究发现，鼓励劳动力流动有利于在就业困难时期促进就业。更动态的劳动力市场，可以增加劳动力市场的“厚度”（thickness），使企业获得更多机会来寻找更合适的劳动者，劳动者也有更多机会选择更多的就业岗位。企业的动态调整产生新的就业岗位，而企业消亡或僵尸化对就业的伤害更大。

提高劳动力流动性的核心是消除劳动力流动制度障碍，例如，推动彻底的户籍制度改革（尤其是特大城市）；消除劳动力流动的部门间障碍以促进大学生等群体的就业；把握劳动监察和劳动力市场规制的节奏和力度，更加注重就业保护和就业创造的平衡等。

第三，发挥安全网的兜底功能。采取一些被动性的措施，特别是改革失业保险制度，可以起到立竿见影的效果，有利于保持社会的稳定。例如，提高失业保险基金的统筹层次，解决失业严重地区基金供给不足、就业形势好的地区结余丰富的矛盾；扩大基金覆盖范围，解决劳动密集型行业对失业保险需求大、受到冲击的风险大，但覆盖相对低的矛盾；借鉴国际经验，改革失业保险支付方法，提高资金的使用效率等。