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非银行金融监管:一个历经40年而悬而未决的难题
作者:夏斌    单位:国务院参事室    发布:2020-01-13    阅读:612次   

    “信托:最后一次整顿”口号的来龙去脉

1999年,笔者在接受《财经》杂志当年第4期封面文章采访时,提出了“信托:最后一次整顿”的口号,这是表示了当时自己具体负责全国信托业整顿时的决心。即面对1982年、1985年、1988年及1995年全国信托业已曾经历了四次整顿之后,1998年开始了又一次整顿。怎么整?当时的理想目标,这次想不仅解决已存在的系统性金融风险问题,即要解决当时全国239家信托公司的6464亿资产中已存在的严重风险问题(1996年夏,当时的央行行长已向中央政治局领导做了信托风险的汇报),而且还想彻底解决长期以来信托公司因为发展模式不清,定位不准,监管制度不到位甚至可以说缺失,导致形成了自改革开放以来,在各类金融机构中被停业整顿频率最高的一类机构的被动局面。

1979年成立第一家信托投资公司——中国国际信托公司之后,全国信托业发展迅速。作为改革开放的产物,当时混业经营下的“金融百货公司”模式,有力地冲击了僵化的信贷计划管理体制,打破了“打酱油的钱不能打醋”的局面,提高了全社会资金的运用效益,实事求是说,其历史作用不可抹杀。其后,历史上四个时点上的四次被整顿,往往都是与当时全国的宏观经济失控,通货膨胀相吻。如果究其深刻原因,用现在的金融分析思维讲人们容易理解,即由于当时的金融监管与决策经验欠缺,在鼓励改革开放,鼓励“金融百货公司”式的信托业发展时,固有的对每年信贷投放作行政计划时,缺乏今天“社会融资总量”的全局思维、概念及其测算。银行信贷计划与无约束金融市场两个渠道的资金并行发展,加上当时信托监管制度上又没有内在的约束机制,M2这一货币总量调控手段概念还未真正确立,自然,当宏观经济受到冲击时(原因往往并非仅仅是货币信贷因素的冲击),其结果,必然表现为整个信贷失控,其结果“柿子拿软的捏”,失控的板子最后总是打在信托业身上,拿信托公司开刀,不可能拿大商业银行开刀。

正是鉴于历史上数次宏观失控的教训,“最后一次整顿”口号的提出,就是想对资产规模仅次于银行的第二大类信托公司业进行一次彻底的规范,真正回归于“受人之托,代人理财”的本业。因此,要求信托公司必须要和证券业分离,不能直接做股票业务,但可以单独或合资组建证券公司;要和银行业分离,不能直接做负债业务和相应的贷款业务。即割断信托公司原有的证券业务与银行业务的“两翼”,打破“金融百货公司”模式。

之后的发展,众所周知239家信托公司被整顿缩减到现在的60家左右。期间经历了约20年,之后在具体业务操作方式上尽管有所调整,但“受人之托、代人理财”的主业地位再也未发生过动摇。只能收取手续费、管理费,不能直接从事证券业务、不能收取存贷利差的业务模式被牢固地确立下来了。

二,1999年以后的“政出多门”

其实在2000年前后的第五次信托整顿期间,《信托法》尽管对信托行为当事人作出了明确的法律约束,但对各类信托、证券、保险、基金、银行等金融机构如果都从事“受人之托,代人理财”的业务如何监管,法律并不明确,授权国务院管理。《信托法》第四条只是规定“受托人采取信托机构形式从事信托活动,其组织和管理由国务院制定具体办法”。但国务院办公厅在2001年12月的101文中又只是明确,“人民银行、证监会分别负责对信托投资公司、证券投资基金管理公司等机构从事营业性信托活动的监督管理。未经人民银行、证监会批准,任何法人机构一律不得以各种形式从事营业性信托活动”。实际上国办文件仅仅承认了上述两类机构可以从事信托活动。

但是在现实社会中,“形形式式的财产管理机构和活动逐渐兴起,在金融体系内,有信托投资公司的委托理财业务,商业银行和财务、租赁公司的兼营信托业务,证券公司的‘资产管理业务’基金管理公司的证券投资基金业务,保险公司的投资冻结保险业务……在金融体系外,……各种名目的投资公司、投资顾问公司、投资管理公司、财务顾问公司、投资咨询等全国共有上千家,开展着各种代客理财、资金委托投资业务,近2000亿元”。这是笔者2001年对当时实际上各类机构从事理财业务的描述。(见夏斌《怎样构建财产管理制度》一文,载2001年第五期《财经》杂志)。当时除对信托公司和公募证券基金有法规约束外,对其他各类机构从事理财业务政府均无约束,放任不管,已暴露出各种风险问题。因此,笔者当时在此文中同时呼吁,“必须吸取过去的教训,不能因监管部门的协调不力,给国家宏观管理上带来诸多的不便”。但是,个人的公开呼吁无济于事。

“2002年银监会成立之后,这个问题不仅没有解决,反而愈演愈烈,市场纠纷不停出现,投资风险不断暴露,监管部门‘叫停’声一片……首先是银监会在2003年3月‘叫停’民生银行委托贷款业务,后来同年5月22日,中国证监会又‘叫停’银证理财计划等等。本人在5月份又进一步大声呼吁,‘必须结束委托理财政出多门的混乱局面。’提出‘要统一协调理财市场的制度,而且宜早不宜迟,我们在国债回购市场上已有惨痛的教训,付出了沉重的代价’。这个报告当时送给了国务院有关领导,也转批了‘一行三会’的主要负责人,而且本人在《财经时报》(2003年5月24日)上也对有关部门监管制度的不协调,不严肃性以及已经发生的严重风险,提出了批评意见,这些白纸黑字都可以查到。”

“2005年9月份,我又进一步向国务院明确建议,应该尽快由‘一行三会’共同出台《金融机构开展资产管理业务管理办法》,明确建议‘一行三会’赶紧出台这个文件,统一规则,防范金融风险。同时建议建立监管协调平台,包括危机处理的协调机制,金融业务和产品创新的协调机制,信息的共享机制。但是这一切到了今天,前不久人民银行刚刚才出台征求意见稿,多少年过去了?前前后后可以说拖了十几年。

我们今天看这一切已经是刻不容缓的,不能再拖延不办了。即使现在办,我认为应该同时认识到,决策已经晚了。可以说这是近40年来中国金融改革史上的又一次惨痛教训,又一次‘亡羊补牢’,是付出了沉重代价以后的决策。”

以上摘引笔者分别2003年、2005年和2017年的三段文字,无非是想说,现在市场上的银行理财、信托计划、基本专户、券商资管、保险资管、期货资管、公募基金、私募基金,共8类机构,从事的不同形式的资管业务,其本质是什么?都不是通过银行中介的传统的存贷款业务,也不是投资者由自己进行决策操作的股票债券投资业务,而都是典型的受人之托、代人理财业务,是收取手续费或管理费的业务。十几年来之所以反复出现市场乱象,主要原因就是由于监管部门在此问题上的认识始终不统一、提法有意的不一样,因此造成了政策文件的不一致,造成了市场的混乱。

三,P2P或网贷整治:正在经历过程中的痛苦

2012年和2013年,在互联网技术的冲击下,社会上,一边是互联网金融讨论热闹,各媒体争相报道。论坛成百上千,几乎每会必谈互联网金融已成时髦。另一边,是三大金融监管部门纷纷放松监管,特别是在偏面理解创新思想的指导下,放松了对理财业务的监管,城商行可以设基金公司,基金公司可以设子公司或专项资产管理公司,保险公司可以发资管产品和公募产品,期货公司可以开展资产管理业务。在2005年曾经被叫停的业务,相隔7、8年,金融业内的各个行业又都可以放开干了,没人管了。

金融监管放松加上互联网创新,自然P2P等金融产品纷纷出新。曾经的P2P业务,其实质,一是自身可做有“资金池”的存贷业务(银行业务),二是违背信托理财业务的基本原则,投资可以固定回报承诺,且资金缺失第三方托管,自建资金池。到2014年11月,已有40家公司出现提现困难,50家公司“跑路”。到年底,媒体披露,已有63家公司出现挤兑问题。造成此种状况的原因,“与金融监管部门长期不表态,无态度有关”。“不会比较P2P与打击非法集资有关规定是什么关系。”为此,笔者当时及时发出了一系列呼吁:监管部门“要敢于担当,不能再做市场的尾巴……我们‘亡羊补牢’的教训太多……是认知问题,还是责任心问题?对此,我们监管部门应该反思……要善于向市场学习,处理好转轨中创新与监管的关系……应该尽快出台对P2P的有关监管规定。时间不等人,我们不能再拖下去了,不能再容忍几亿、几十亿资金‘跑路’的现象,反复在全国各地出现”

时至2018年年中,全国整治中的P2P公司还有约1500家,涉及资金15000亿元,涉及投资者四五千万人。在去年6-9月间,公安机关立案查处的公司有248家,资金缺口1200亿元,涉及受损人员300万人(次)。

目前的整治工作正在艰难的进行中。问题是,当前这一类机构的整治背景,是在面对全国已存在系统性风险隐患的前提下进行,即对100万亿元大资管业务要同时进行整顿,表外进表内,对一些有风险的城市商业银行(如包商银行)要“精准拆弹”,同时,又要防止“拆弹”时的负面冲击,坚决守住防范系统性风险的底线。因此就金融体系内如何巧妙平衡,处理好释放风险与防范系统性爆发的关系,已成为一个极为敏感的问题。

同时,从更大的宏观视角看,当前金融的整顿,又是在经济下行压力加大、中美贸易战对宏观经济运行带来更严峻、更困难的背景下进行,是在全社会竭力呼吁金融要加大支持实体经济的背景下进行,即在如何处理好防风险与稳增长这一当前中国经济运行的主要矛盾的大前提下进行,如何整顿金融问题,确实是一件很“烫手”的事。

教训与代价几乎是等价的。过去多年问题的教训,无奈,今人必须付出代价。当前整治时机的不利形势必须接受。

对于多类金融机构从事本质上是“受人之托、代人理财”业务的资产管理业务,就整治方向而言,必须基于《信托法》,制定统一的体现信托行为的基本原则要求。相对于不同类的金融机构,业务操作上可有差异,但在只要是归属于信托行为的,都必须遵守统一的法律诉求及其相应的原则要求。

对于当前P2P等网络贷的整顿,确实面临几难选择。如果整治方向是坚决定位于不允许建资金池、不允许做融资贷款业务,只允许做信息中介或利用信息中介做信托业务,则要作好充分的准备,绝大多数公司难以经营下去,必须市场退出,代价是巨大的。保留下来的公司必须遵守信托的法律诉求。如果允许P2P公司做小贷业务,一是是否要改变机构性质,变为小贷公司,申请小贷公司牌照,纳入金融机构监管?二是如果既允许做代客理财的信息中介的信托业务,又可做小贷公司的小贷业务,那么决策者又须定夺,归属哪类金融机构监管?依据什么样的法规?监管者是否又要推翻自己已定的规矩,修改原有的法规?这一切又是必须事先明确的。

总之,面对大量复杂的遗留问题,当前的整治工作是相当的复杂与难办,特别是在当前经济下行压力下和守住底线的严要求下。但是,这个苦果又是必须吞下的,这已被中国40年来信托业发展反反复复的历史所警示。然而,简单的“一刀切”,恐怕也不是支撑中国40年经济奇迹所体现的,处理好改革、发展、稳定这一主旋律所指向的。