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城市化到了这个阶段,为什么会采取都市圈、城市群的形态?
作者:刘世锦    单位:中国发展研究基金会    发布:2021-09-22    阅读:1296次   

一、结构性潜能是对经济增长第一位的因素

《读懂“十四五”》通过一份总报告和一批专题的研究成果,集中讨论了“十四五”和到2035年经济社会领域的一些重大改革——产权制度改革、企业治理结构改革、财税体制改革、金融体制改革、创新、绿色发展和对外开放的问题。每个问题都可以专门开一次会议,但是其中一个重要的议题,就是都市圈、城市群的发展。

当然,我们在讨论这些问题的时候,还是要坚持目标导向、问题导向。

什么叫目标导向?就是对准我们要达到的目标,应该进行哪些改革。问题导向就是有什么问题、为了解决这问题而去推动改革,也就是我们平常讲的是逢山开路、遇水架桥,最后改革要落地、要有成效。

最近我讲得比较多的是,怎么理解中国经济下一步的增长动能。去年我们遇到了前所未有的疫情冲击,和其它国家一样,我们采取了相对宽松的货币和财政政策。但是现在经济基本上接近恢复到一个正常状态,所以最近大家都在讨论,这种宽松的政策什么时候退出,以及如何退出。

决策层的态度很明确:不急转弯,但这个弯还是要转,而且要转好这个弯。不急转弯是因为中国经济目前还没有完全恢复,特别是国际上疫情能不能以及何时才能够控制住,还有很大的不确定性。比如我国的宏观杠杆率,前两年比较高,经过努力已经控制到一个比较低的水平,但是过去的一年又提升了20多个百分点。

最近有些地方楼市、股市比较热,原因在什么地方?有没有泡沫的因素?这个问题还不好做结论,但是已经出现了令人担心的现象,特别是有些金融风险现在已经开始暴露。所以,在这种情况下,这个弯一定要转,而且要转好。

中国在过去一段时间,宏观政策总体上是克制的,而且度把握地比较好,没有像有些国家那样搞大水漫灌,但同时基本上满足了救助和恢复经济的需求。所以,当我们的经济回归常态以后,宏观政策的所谓转弯,难度相对还比较小。

自疫情以来,不少国家开启无限QE模式。但是最近我注意到一个情况:很多人把经济增长的宝押在宏观政策上,总是希望宏观政策松一些,以为松一些中国经济就会好一些。我觉得非常需要讲清楚一个问题——包括货币政策、财政政策在内的宏观政策,在现阶段中国经济增长中到底起什么作用?

从逻辑上来讲,宏观政策在经济增长中主要起短期平衡和稳定的作用。中国经济将近40年的时间是高速增长,过去一些年已经转入中速增长。我们之所以能够高速增长、中速增长,主要靠的是结构性潜能。

什么叫做结构性潜能?就是中国作为一个后发的经济体,在技术进步、结构转型升级、城市化等方面所具有的增长的潜能。通俗地说,就是发达经济体已经做过了,中国正在做、或者我们有可能有条件做的事情,这些事情所带动的增长动能。一定要排个顺序的话,结构性潜能对经济增长来讲是第一位的,宏观政策是第二位甚至第三位的。当然,这个排序未必合理,因为结构性潜能和宏观政策的作用各不相同,不能相互替代。但是如果没有结构性潜能,宏观政策再高明,也不会比发达经济体好到哪去,很难有高速或者中速的增长。

我们把结构性潜能可以看成是一只苹果,发达经济体是一只熟透了的苹果,中国这只苹果目前只熟了一半,还半红半青,我们还有结构性潜能可以利用。我是想强调,我们主要的注意力和精力还是要放到发掘结构性潜能,而不是宏观刺激政策上来。否则,如果本末倒置,将会贻误战略机遇期。  

二、一个龙头引领补足三大短板、两个翅膀赋能

结构性潜能到底怎么理解?我们在高速增长期,结构性潜能主要是房地产、基建、出口等等,但是最近一些年,这些结构性潜能在逐步地减弱或者消退,所以“十四五”、乃至更长一段时间,比如说到2035年,我们必须着力发掘与中速增长相配套的结构性潜能。

最近,我提了一个“1+3+2”的结构性潜能框架。“1”就是都市圈、城市群发展为龙头,为下一步中国的中速和高质量发展打开空间。我先讲一个最简单的判断:“十四五”期间乃至以后更长一段时间,中国经济新的增长动能,百分之七八十应该就在这个范围——都市圈和城市群——之内。所谓“3”是指,实体经济方面,得补上中国经济循环过程中新的三大短板:

一是基础产业效率不高,像能源、物流、通信、金融等基础产业领域,仍然不同程度地存在着行政性垄断、竞争不足,补这个短板将有利于全社会降成本。

二是中等收入群体规模不大,今后10-15年,中等收入群体应该实现倍增——由目前的4亿人左右增加到8-9亿人。实现这个目标、补上这个短板,将有利于扩大需求,特别是消费需求,同时扩大人力资本。

三是基础研发能力不强,中国最近几年创新发展很快,但是基础研究和源头创新是我们的短板。

最近一段时间,国际上有人卡我们的脖子,但我们内循环有没有自己“卡脖子”的地方?基础研究、源头创新就是我们自己的短板,或者说自己“卡脖子”的环节,只有补上这个短板,才能够有效地应对外部“卡脖子”问题,同时为建设创新型国家打牢基础。

所谓“2”是指:数字经济和绿色发展为两翼。数字经济和绿色发展是全球范围内的一个新的增长潜能。最近欧盟讲疫后重建、经济复苏的时候,特别强调两个动能:一个是数字技术,一个是绿色发展。尽管这是一个新的增长潜能,但是我们中国有优势。刚才我讲的“1+3+2”这个结构性潜能,就是“一个龙头引领,补足三大短板,两个翅膀赋能”。 

三、都市圈、城市群发展的5个问题

关于未来都市圈、城市群的发展,我想点五个问题:

第一,城市化到了这个阶段,为什么会采取都市圈、城市群的形态?据我所知,最近几年人口流动重点,已经不是由农村到城市,而是由小城市或者说中西部、东北的城市到三大都市圈、内地一些省会城市为主的新都市圈。为什么会发生这种流动?经济学上讲的是所谓的集聚效应。这个集聚效应怎么提高生产率,都市圈本身演变的规律和特点是什么,这方面其实现在还有争议,但这是一个基本的理论问题,需要弄清楚。

第二,生产要素——特别是土地、人员、资金——的双向流动、或者说它的市场化,和都市圈、城市群发展到底有什么关系?集聚效应的前提是,要素要能够流动起来,我们最近一些年遇到的问题,比如农民要进城很困难——找工作可以,但是基本的公共服务,包括一些制度性的因素,比如户口问题,很难解决。另一方面,最近几年其实很多城里人也想下乡,特别是都市圈的发展,重点是那个“圈”的发展,很多城里人想到核心城市周边的小城市里去(现在那些地方可能还是农村),但现在面临着各种各样的问题和困难,似乎城里人下乡遇到的困难不比农村进城少,有些方面可能还多。像土地问题,现在农村集体土地制度改革、特别是集体土地入市,宅基地能不能流转?怎么流转?很多理论问题、具体操作中的政策问题,对都市圈、城市群的发展都是硬约束。

第三,都市圈、城市群的发展和我们现在区域发展是什么关系?最近讨论比较多的,是南北区域差距拉大。

第四,空间规划、特别是城市规划与市场机制之间的关系。我们平常讲,规划定了以后,一张蓝图干到底,但是回过头看,我们过去做的规划,有些也不大符合实际。因为,规划最终还是人在制定,人的认识是有局限性的。在改革开放开始的时候,我们认为,通过政府可以做出很好的规划,来规划行业的发展、企业的发展,政府有了规划以后,行业、企业按照规划做就行了,但是之后慢慢发现,这是做不到的。

现在,在空间上,是不是一些主管部门做个规划,就一定符合实际、就很高明?我看过这个领域的一些文献和政府文件,也曾跟他们讨论过一个问题:在空间规划领域的文件中,我几乎很少看到提市场的作用,也没有看到市场在资源配置中起决定性作用这句话。市场在空间规划领域还需不需要、起不起决定性的作用?

这是一个理论问题,确实需要探讨。当然,它实际上也是个现实问题。因为我个人的观察是,市场是在起作用,最直接的就是人口流向。我们讲都市圈、城市群的发展,发展最快的就是人,就是老百姓有两条腿、他所做出的选择,他们去的那些地方,是发展最快的。所以,我们的规划、公共服务的配给、土地等资源的分配(有些土地指标还要分配),有没有必要、是不是可以和市场的信号之间能够建立起一种联系?

第五,中等收入群体扩大和都市圈、城市群发展是什么关系?我们有个初步的研究:将来中国中等收入群体扩大——现在还有一部分处在低收入状态的人,有可能成为中等收入群体,大部分是农民工,已经进城了,他们下一步是最有可能进入中等收入群体的。但是他们在什么地方能够进入中等收入群体呢?可能相当大一部分就是在都市圈、城市群的范围内。所以,都市圈、城市群的发展对推进中等收入群体的扩大、促进城乡的融合发展,意义也相当重大。

另外,很重要的一点是,我们各个地区——包括各个省、各个市,甚至各个县,能不能给它比较大的自主决策权。据我所知,城市领导者有很多想法、有更好的办法,能不能给他们比较大的自主选择的空间,让他去试一试。中国未来城市的发展,应该是让人民生活的更富裕、更幸福、更有安全感,在更大范围里更有竞争力。这样,都市圈、城市群的发展,从底层来讲,把流动的渠道打开,从政府做决策环节上,让各个地方有比较大的选择权。如果有这样一个局面出现,中国的都市圈、城市群发展过程一定是生气勃勃,一定很有创新性,而且一定会出现我们现在都想象不到的创举,会证明中国是一个很有创造性的国度。这个过程,一方面能够实现经济增长,另一方面增长能够更好地满足人力资本发展、人们美好生活各方面的需要。