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高山流水遇知音
作者:宋晓梧    发布:2022-01-07    阅读:1047次   

中国养老金专家序言


宋晓梧[1]

 

上世纪90年代讨论中国职工基本养老保险制度改革时,我已耳闻高山教授大名,知道他是一位享誉国际养老保险理论界的大师级人物,可惜长期无缘相会。直到2017年10月15日参加中国社科院一个关于养老金改革的会议,第一次面见高山教授,听了他的发言,大有相见恨晚之感。高山教授的翻译王新梅博士告诉我,教授对我的发言也高度赞许。2019年4月23日,高山教授约了少数几位学者在中国社科院人口所的一个小会议室内,就中国养老保险制度改革相关问题进行座谈。我应邀做了一个多小时的发言,简要介绍改革开放以来中国职工基本养老保险制度的沿革,重点谈当前仍存在的理论争论。高山教授在我介绍的过程中不时敏锐地提出问题,或做十分简要的评论。座谈会气氛活跃,相谈甚欢。现在高山教授的大作《养老金改革:全球共识与日本经验》中文版出版,邀请我撰写前言,我感到不胜荣幸。

正如我曾向高山教授介绍过的那样,上世纪80年代中国改革开放起步时,有关社会保障制度的理论准备是十分不足的。经济学界至今高度评价的巴山轮会议、莫干山会议,还有上世纪80年代后期的“改革方案八大家”建议,确实在经济体制改革进程中具有里程碑意义,但现在回顾却感到有所不足,在这些会议文件和改革建议中,连社会保障这四个字也很难找到。是企业改革的实践把社会保障问题推到了前台。在国有企业从计划经济下的行政附属物转变为自主经营、自负盈亏的市场主体过程中,国家不再对国有企业实行统包统配,一些老企业退休职工发不出养老金,被迫到各地政府门前“闹事”,包括养老保险在内的社会保障制度才日渐被提到经济体制改革的重要议事日程。

计划经济时期形成的国家统包统配、企业具体负责的劳动保险制度已明显不适应改革的进程,那么如何建立适应社会主义市场经济要求的社会保障体系呢?打开国门,与世界接轨。按照当时党中央国务院确定的这一方针,从事社会保障行政工作的领导与从事社会保障理论研究的学者都采用了“请进来”和“走出去”的方法,一方面请国际组织及有关国家的专家参加中国国内的理论研讨,一方面出国学习。仅我个人就与国际劳工组织、国际社会保障学会、世界银行等多个国际组织的专家学者有过较深入的交流,并为制定职工基本养老保险、职工基本医疗保险等相关政策,率团或参团到美国、德国、英国、法国、日本、瑞典、智利、新加坡以及俄国等转型国家考察。

中国打开国门虚心向世界优秀文化学习这一战略性选择无疑是正确的。但我们很快就发现,对职工基本养老保险或法定公共养老金而言,国际组织专家的意见并不一致,不同国家采取的政策也大相径庭。其中争论的焦点是基金式个人账户问题。总体看,国际劳工组织和国际社会保障协会侧重社会保障的共济性,不主张在职工基本养老保险制度中设立基金式个人账户,而世界银行和美国的一些研究单位,如对智利养老保险改革影响很大的“开拓”研究所,则侧重社保基金的激励作用和金融运作效果,积极主张设立基金式个人账户。这方面的理论代表作是业内人士都关注的世界银行1994年《应对老龄化危机:防止老龄化与促进经济增长》报告典型代表国家是实行全部基金式个人账户的智利。在这样的国际争论背景下,中国的不同部门以及专家学者也大致分成两派。一派不赞成在职工基本养老保险制度中设基金式个人账户,或迫于当时的压力,只同意设3%的小个人账户;一派主张加大对职工缴费的激励作用,主张设16%、17%的大个人账户。上世纪90年代中期,国务院在难以协调不同部门意见的情况下,让各地自行选择个人账户的大小,各地的个人账户从3%到17%不等,结果很快发现不同规模的个人账户严重阻碍了职工在地区之间的合理流动。国务院决定尽快解决这一问题,经过1996年一年的紧张调研与协调,1997年出台了全国统一的职工基本养老保险制度。就个人账户而言,统一的职工基本养老保险制度是一个折中方案,个人账户是11%,后来减少为8%,并相应提高了退休金中社会统筹的比重。现在回顾中国职工基本养老保险制度改革的历程,首先应肯定这一制度在中国高速经济增长和急剧经济转轨过程中,对社会稳定发挥了积极作用。同时也应看到,原来设计的社会统筹与个人账户相结合的基金模式始终难以落实,最后终于放弃了“做实”个人账户的努力,个人账户演变为“空账”。对职工基本养老保险制度中个人账户的评价分歧依然很大,至今未有明确结论,成为进一步完善这一制度的隐忧。

从30多年的国际经验看,主张在公共养老金中实行基金式个人账户制度,即从现收现付制的福利基准型(Defined Benefit,DB)转向预筹积累的供款基准型(Defined Contribution,DC)的实践与理论基本都失败了。世界银行把智利的全个人账户预筹积累模式以提供资金和技术支持的方式向全世界的发展中国家推广,但智利模式没有经受住历史的考验。智利模式初期效果还不错,但好景不长,不到20年弊端逐渐显露,近50%的退休人员无法得到政府曾承诺的最低养老保障,致使百万民众游行反对,被迫于2008年建立完全由政府出资的“社会团结”公共养老金,以弥补预筹积累制的缺陷。2015年至2016年,智利又先后爆发了3次超百万人参加的要求废除积累制的大游行。智利至今未撤回预筹积累制,又一直解决不了运营成本高、待遇水平低的问题,处于骑虎难下的困境。至今发达国家没有一个学习智利模式的,而南美洲和中东欧曾有36个国家学习了智利模式,现在其中的22个国家已经反悔并撤回。

2018年国际劳工组织出版《撤回养老金的私有化:重建东欧与拉美的公共养老金制度》,全面总结智利模式的兴衰,称之为“失败的30年”。《世界社会保障报告(2017-2019)》总结智利等国家的教训,指出他们并未实现在公共养老金中引人基金式个人账户的初衷,反而出现了“低覆盖率、高管理费用、较低的养老金待遇水平和替代率、高财政成本、缺乏社会对话”等五大弊端。在这一背景下,曾担任世界银行社会保护与劳动部门主任,推广智利模式的核心人物罗伯特霍尔茨曼也于2013年在《国际社保评论》杂志上发文,公开认错:“当时推行智利模式的改革是因为认为积累制可以解决人口老龄化问题,但是现在,大家都普遍认识到这个主张是错误的,积累制没有这个功能。” “对于基金的高回报率可以独立于人口老龄化、在未来也能保持下去的假设也是错误的。”

在这样一场持续近半个世纪,波及众多发展中国家的养老保险模式大争论中,高山教授曾面临汹涌而来的波涛却心如古井之水,毫不动摇地坚守公共养老保险的基本准则。高山教授在本书第三章中,重申对“世行94报告”提出的7大疑问:“强制缴费的积累制养老金(FDC)能够应对人口老龄化吗?什么政策最能促进经济增长?强制缴费的积累制对不同代际的人公平吗?对于第二层的收入比例型养老金,除了强制缴费的积累制之外,难道没有其他选择了吗?现收现付制养老金不能应对人口老龄化吗?公共养老金与私人养老金哪个更重要?公共养老金给付对老年人转移支付是累退(恶化收入再分配)的吗?”高山教授的结论是:“缴费确定型现收现付制下的养老金给付需要灵活地去适应变化着的和不可预测的世界。鉴于发展中国家的较低的管理水平和其长期处于萌芽状态的资本市场的状况,世行94报告中的模型能够给发展中国家带来适当的、可接受水平的养老金给付的可能性很低。实际上,那些在世行的资金和技术援助下,用了94报告的模型改革了养老金制度的国家,常常面临严重的混乱。他们中的许多国家都不得不全部或部分放弃积累制而退回现收现付制。94报告的内容没有基于坚实的科学证明。我敢说它更是一个基于市场至上主义观点的教条的宣言。离一个基于科学证明的经验(实证)研究差得很远。高山教授的这些睿智远见已被实践所验证,值得中国从事养老保险理论研究和行政工作的同事们认真研读。

国际劳工组织、世界社会保障学会已经对智利模式的成败做出判断,曾极力向中国推介智利模式的世界银行也在2013年出版的《中国的养老金改革》专著中做了自我否定,明确指出“智利模式并不适合中国,应该废除”。但十分遗憾,至今中国国内的一些学者和行政领导却仍然极其迷恋基金式个人账户制度,他们似乎没有跟踪国际公共养老金制度近年来的演变情况,依然停留于20多年前的“老黄历”,断言“现收现付的DB型养老金制度不可持续,转向发展基金积累制的DC型养老计划是必然选择”。遗憾的是,许多赞成基金式DC模式的人,连基本养老保险与补充养老保险、社会养老保险与商业养老保险的区别都不太清楚。应当说,在中国面临迅猛到来的银发浪潮,且统账结合的职工基本养老保险制度问题频出的背景下,社会各界高度关注养老保险这一涉及国计民生的大问题,是一件大好事,有利于集思广益,进一步完善中国的社会保障体系。同时也建议为养老保险制度建言献策的同志,系统了解一下社会保障的基本理论与历史沿革,不要再局限于世行94报告和智利模式之中了。为此,我再次推荐大家读读高山教授的这本文集。

我因多年从事国际劳工组织活动,从学术角度一直是不赞成在职工基本养老保险制度中设立个人账户的。但上世纪90年代初中央文件明确提出要建立统账结合的职工基本养老保险制度,我作为行政工作人员要贯彻这一精神,在公开的行政工作报告中不能否定个人账户的作用。同时我作为劳动经济的研究人员多次在内部会议上表达了不同意见,在学术文章中多次建议在适当的时候把个人账户从职工基本养老保险中分离出去[2]。鉴于统账结合的职工基本养老保险制度已实施近30年,考虑到政策的连续性,也可以把个人账户减少到3%左右,实行名义账户,整体职工基本养老保险的筹资模式则全部恢复为现收现付。

我的观点与中国社会保障学界多数人的观点原则上是一致的,与高山教授多年来坚持的观点原则上也是一致的。借此机会,赠高山教授一首七绝,以表达我读他的文章,内心油然而生的真实感受:

伯牙台畔静听琴,百丈惊涛古井心。

异域湖川同日月,高山流水遇知音。[i]

 



[1] 中国经济体制改革研究会原会长。

[2]在《养老保险制度改革》(改革出版社1996年出版)、“关于养老保险实行统账结合的几点意见”(首都经济贸易大学学报1999年第三期)、《中国社会保障制度改革》(清华大学出版社2001年出版)、“中国社会保障制度30年”(《中国经济50人看30年—回顾与分析》,中国经济出版社2008年出版)、《“十三五”时期我国社会保障制度重大问题研究》(中国劳动社会保障出版社2016年出版)等著述中,我反复阐述了这一看法。



[i] 伯牙台即俞伯牙台,位于武汉市汉阳区龟山西麓,月湖东畔。相传春秋时期楚国琴师俞伯牙在此鼓琴抒怀,山上的樵夫钟子期能识其音律,知其志在高山流水。伯牙便视子期为知己。几年以后,伯牙又路过龟山,得知子期已经病故,悲痛不已,破琴绝弦,终身不复鼓琴。