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刘尚希:如何防范和化解房地产风险
发布:2022-04-08    来源:澎湃新闻    阅读:669次   



  风险,成为我们思考2022年中国经济社会发展的关键词。当前,经济下行压力未见减轻,部分地区疫情趋重,服务业受到冲击,房地产市场的持续低迷更加令人忧心。正如2022年政府工作报告指出,“综合研判国内外形势,今年中国发展面临的风险挑战明显增多,必须爬坡过坎。越是困难越要坚定信心、越要真抓实干。”


  房市不景气拖累经济增速,地方财政收入也随之受到影响,可能带来财政和金融风险。因此,房地产行业良性循环和健康发展,不仅关乎地方经济的走势,也关乎中国防范化解财政金融风险的成效。


  如何防范化解房地产市场风险,以避免房地产风险传导,进而引发系统性风险或重大公共风险?


  基于上述问题,澎湃新闻近期专访全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希。刘尚希长期研究以“公共风险”为核心的财政基础理论。


  他认为,房地产问题‌‌目前是一个很棘手的问题,‌‌也是一个‌‌重要的风险点。‌‌一是因为房地产链条长,‌‌二是体量大。中国房地产业的多年发展,深度改变了‌‌企业、居民‌‌以及政府的资产负债表,使经济、金融、居民、地方政府之间比以往任何时候都更紧密地关联在一起。


  刘尚希建议,房地产业的治理不能‌‌采取“运动式”举措,也不能仅就房地产本身来考虑,必须置入国民经济整体当中,以避免引发新的更大风险。“针对房地产领域风险的处置,要以拆弹的‌‌态度对待。拆弹必须十分精准、非常专业,凭着过去的老经验,拆不好就有可能爆炸,‌‌一旦爆炸了,后果‌‌不堪设想。”


  澎湃新闻:房地产是中国整个产业当中最长的产业链。有研究估计,房地产产业链大概影响中国的实体经济活动1/3以上。从去年下半年以来,房地产投资增速下滑,开发商面临明显的资金压力。近期来看,房地产领域风险有向需求侧传导的趋势,您如何看待目前房地产领域出现的问题,有何可行的办法?


  刘尚希:房地产在国民经济中的比重较高,‌‌对经济、金融的影响也‌‌是越来越大。一是由于房地产链条长,‌‌二是由于体量大。‌‌这不是短期内形成的,是从1998年房地产市场化改革以来‌‌日积月累形成的。‌‌‌


  分析房地产问题,首先要看其产生的‌‌全局性、整体性影响。‌‌房地产行业的‌‌快速发展,‌‌改变了‌‌企业、居民以及政府的资产负债表。


  比如,‌‌金融机构的资产负债表,‌‌毫无疑问与房地产的快速发展有关。银行业的相当一部分资产都集中在房地产行业,‌‌‌‌房地产如果出问题,金融风险就会迅速扩大。


  房地产也改变了居民的资产负债表。‌‌现在,居民财富的积累,‌‌很多表现在房产上,‌‌居民的负债主要集中在房贷上,‌‌而且房贷增长速度相当快。‌‌可以说,居民资产负债表的变化‌‌是与房地产快速发展紧密关联在一起的。‌


  政府的资产负债表,特别是地方政府的资产负债表也由此发生了明显改变。‌‌比如地方政府的收入,‌‌相当一部分来自于房地产开发带来的土地出让收入。政府‌‌出让土地资产的使用权,形成政府当期收入。从政府的资产负债表来看,资产总量在会计意义上没有什么变化,‌‌但资产‌‌结构发生了改变。


  实际上,政府的负债结构‌‌也变了。‌‌政府的债务问题,‌‌不仅有地方政府债券,‌‌还有隐性债务,‌‌而隐性债务又是一个非常复杂的问题,涉及标准和口径的界定。比如地方融资平台,‌‌什么是融资平台?学术界有一些讨论,‌‌但在公有制条件下,这个概念的界定非常复杂。融资平台是国有企业,而‌‌国有企业的负债‌‌肯定不能都算作‌‌政府负债。那么,融资平台的负债能都算作政府负债吗?实际情况是五花八门,‌‌有的平台企业已经是上市公司,‌‌毫无疑问,它的债务不能再纳入政府债务;有的融资平台是独立经营,‌‌有的还是政府一个事业单位刚刚转型而来,各种类型非常多‌‌,情况也非常复杂,很难一概而论。


  当然,中央现在已经对隐性债务进行了全面清理,‌‌细化到对每一笔债务的确认。不过,中央与地方的事权划分还不是‌‌很清晰,‌‌地方政府实际上仍面临很多不确定性的事权,‌‌可能有新的风险‌‌需要去面对和处置。比如环境治理、‌‌减污降碳,‌‌还有民生保障,‌‌等等。这些可能都‌‌要求地方政府增加相应的支出,且多是刚性的,如果没有钱就得去想办法,比如发行地方政府债券。


  如果债券筹措的资金还满足不了,地方政府可能就会借助‌‌投融资平台。在这种情况下,该认定为‌‌地方政府债务,还是企业债务?


  一个通行的看法,如果是‌‌本该由政府支出的‌‌公益性项目,而让融资平台去做了,那就应该‌‌属于政府债务。问题是,哪些是政府该做的,‌‌哪些可以交给市场、企业去做?‌‌有人说,凡没有‌‌投资回报或现金流的项目,就是‌‌‌‌政府该去做的,就是公益性的。项目的现金流与是否允许收费相关。那么,哪些项目允许收费,哪些不允许收费,这‌‌涉及到全局,‌‌还涉及企业、老百姓‌‌各方面的感受,以及整个社会的成本。这‌‌是一个综合权衡的结果,不是那么固定的。


  比如说政府和社会资本合作项目(‌‌PPP项目),过去认为只能由政府投资,‌‌后来发现可以引入社会资本,‌‌把政府力量和市场力量结合起来,‌‌共同去干。现在普遍认为,公共服务、或说公共产品也可以通过市场的力量来“‌‌生产”,由政府来负责“提供”,公共服务供给过程中的“生产”环节和“提供”环节是可以分开的,这样就把政府和市场有机结合起来了。在这些方面,国外既有一些成功经验,也有失败的教训,我们国家也在探索。


  从这点来看,政府与市场的边界越来越模糊,很多市场领域也需要政府去支持,比如研发创新;而传统观念认为“市场失灵”的社会基础设施和城市公共设施,‌‌‌‌社会资本也可以介入。近年来,‌‌政府进一步‌‌放开了行业准入,让越来越多社会资本都有机会参与基础设施建设,‌‌特别是包括数字基础设施在内的新基建。所以说,政府与市场的关系,也在不断地‌‌调整变化。


  总体而言,房地产行业的发展已经深刻改变了‌‌企业、居民以及政府,尤其地方政府的资产负债表,这个变化所带来的影响非同小可,可谓牵一发而动全身。我认为,房地产行业必须按照“房住不炒”的功能定位进行,促其转型升级。但治理方式也不能‌‌是“运动式”,也不能仅就房地产本身来考虑,必须置入国民经济整体当中,以避免引发新的更大风险。“针对房地产领域风险的处置,要以拆弹的‌‌态度来对待。拆弹必须十分精准、非常专业,凭着过去的老经验,拆不好就有可能爆炸,‌‌一旦爆炸,后果‌‌不堪设想。”


  在这个意义上,推动房地产行业的调整、转型、升级,‌‌实际上也‌‌是一个精准拆弹的作业过程,‌‌难度相当大,‌‌对各级政府也是一个严峻考验。


  澎湃新闻:房地产市场不景气,直接影响地方政府的土地出让金收入。财政部最新数据显示,2022年1—2月累计,全国政府性基金预算收入完成9159亿元,同比下降27.2%。其中,国有土地使用权出让收入完成7922亿元,同比下降29.5%。如果地方政府土地出让收入‌‌继续放缓,对地方政府的基本运转是否构成影响,比如我们常说的“三保”(保民生、保工资、保运转)是否会受影响?


  刘尚希:‌‌土地出让金纳入政府四本预算当中的政府性基金预算,应当说,它与地方的“三保”没有直接的关系。


  因为地方的“三保”是保基本民生,保工资、保运转,这是‌‌纳入一般公共预算范围的。‌‌在当前的房地产形势下,二三线城市的‌‌土地出让金大幅度减少,自然会影响当地的政府性基金预算规模。至于政府的收支缺口,部分可以通过政府‌‌债券或中央转移支付去弥补,因此,房地产市场低迷不会‌‌对地方“三保”构成直接影响。


  澎湃新闻:‌‌那是否会有间接的影响?比如地方土地出让收入减少,带来‌‌相应的税收减少,‌‌在地方支出强度不变甚至增长的情况下,是否影响地方的基本运转?


  刘尚希:‌‌房地产行业的调整变化,与所在地区的区域经济发展水平及结构,以及城镇化和人口的流入流出‌‌是有内在关联的。‌‌如果一个地方的房地产行业一枝独秀,‌‌可能对地方税收影响较大。如果产业结构相对合理,其他产业发展得也不错,‌‌这种影响可能就是暂时的、短期的,而且是相对较小。所以,不能一概而论。关键是‌‌房地产业不能过度超前发展,应该和其他产业的发展保持一个合理的比例关系。


  ‌‌澎湃新闻:地方政府专项债券从2015年发行至今,已成为积极财政政策实施的重要政策工具。在房地产业增速不及预期的背景下,地方政府专项债被认为是拉动2022年中国经济增长的主要方式之一。但伴随专项债券爆发式的高增长,其发行中存在的问题日益凸显。例如,一是基建相关的专项债面临没有好的基建项目匹配问题,二是投资者结构单一,主要以商业银行持债。你如何看待目前专项债存在的这些问题?


  刘尚希:首先,中国的‌‌投资空间一直都有。推动经济的持续发展,也离不开投资,‌‌关键是投资的领域,以什么方式‌投资,‌‌这个很重要。哪些领域由政府来投,哪些由市场去投,双方怎样分工合作,形成合力,‌‌这些问题需要进一步厘清。‌


  其次,投资与政府‌‌各部门的规划是直接相关的。比如乡村振兴规划,城市群、都市圈‌‌规划,‌‌这些规划会引导大量的基础设施建设,也蕴藏着大量的投资需求。另外,我们在能源、制造业、建筑业、交通运输业等领域的规划,‌‌甚至包括居民小区、‌‌居民生活方式,出行方式‌‌等等,都涉及投资。


  再次,中国作为一个发展中国家,投资空间从理论上来说是非常大的,问题是投下去的钱,‌‌在短期或者长期内应该要有回报。‌‌所谓短期有回报,是指这个项目完成以后,能否产生现金流和投资收益;所谓长期有回报,是指投资改善了企业生产经营条件,降低了企业经营成本,‌‌这样会增强经济增长‌‌的动能,‌‌使增长潜力进一步扩大。‌


  从这个意义上讲,中国的‌‌投资空间很大。当然,这只是一个理论概念,如何落到具体的项目上去,‌‌还得开展可行性研究。如果没有系统的规划,没有适当的项目,没有开展可行性研究,这样的投资很可能就是低效、甚至是无效的。‌‌比如发展城市群是一个方向,存在大量基础设施建设的投资需求,但城市群可能是跨行政区域的,会涉及城市之间的协调问题,协调成本很大。‌‌


  在实际工作中,把规划转化为具体的项目需要时间。‌比如地方政府发行专项债,如果事前的规划工作没做到位,就会出现资金有了,‌‌但项目还没有,‌‌资金等项目的问题。‌‌可能在理论上应当要干的项目很多,但从实际操作的角度来看,‌‌可能项目储备不足,‌‌导致资金花不出去,‌‌不能及时形成实物工作量,无法对经济增长产生‌‌拉动作用。


  这就涉及一些工作机制问题,包括‌‌各个部门之间的配合问题。中央与地方的事权划分、部门之间的职能分工,如果存在一些模糊地带,‌‌可能就会导致‌‌很多摩擦成本,规划难以‌‌转化成项目,‌‌项目不能落地,资金也就落不了地。‌‌


  那么,怎样协调好各个部门的政策,其中‌‌既有当前政策,也有长期政策。这本质上是一个治理问题,‌‌怎么提高治理效率?‌‌我觉得,必须‌‌要有系统观念,‌‌如果没有形成一种‌‌统筹协调的体制机制和工作流程,在实际操作中可能还会遇到‌‌很多障碍。


  澎湃新闻:如您所说,房地产行业发展改变了政府和金融机构的资产负债表,另一方面,地方政府发行的债券90%以上主要由商业银行购买并持有。如果房地产市场继续放缓,是否会引发财政和金融风险互溢的情况?‌


  刘尚希:风险是遭受损失的一种可能性,是一种虚拟状态。‌‌既然是可能性,‌‌那么任何风险实际上都是可以传导的,比如说疫情,‌‌会影响各行各业,甚至影响各个国家。‌‌那么财政风险、金融风险,以及其他领域的风险,‌‌实际上都是可以相互传导的,在传导的过程中还可以相互叠加。‌


  ‌所以,传导‌‌是风险的一个基本特性。‌‌除非是市场领域的一些风险,在‌‌没有溢出市场之前,可以通过市场机制去化解。‌‌当这种风险一旦‌‌溢出了市场,光靠市场机制往往就解决不了,靠企业自身也解决不了,‌‌肯定需要政府出手。‌‌像房地产行业的一些头部企业‌‌出现了风险,如果没有得到妥善处置,也有可能转化成公共风险。‌‌


  财政风险和‌‌金融风险,实际上涉及财政和金融自身运行的问题,‌‌也涉及其他领域各种各样的风险,可能需要财政、银行去对冲解决。‌‌如果需要财政对冲的风险多了,财政自身的风险就加大了。‌如果地方金融机构出现像包商银行的情况,就需要中央去处置,‌‌甚至还可能要其他大型商业银行的参与,就会产生风险的传导。这类问题是需要整体考虑的。所以,应该上升到风险治理的高度,考虑怎样去做好预防。关键是避免‌‌个体风险公共化和局部风险整体化,防止风险链条出现多米诺骨牌效应,‌‌这需要严格的风险监测,并在综合‌‌分析的基础上,判断什么时候采取措施。


  中央一再强调,‌‌要有风险意识。‌‌风险意识要转化成风险思维,‌‌风险思维要转化成‌‌防范化解风险的具体工具和手段,‌‌要及时作出判断,提升对风险的敏感性。‌


  再一个是政府自身的政策,‌‌也要做风险评估。为处置风险而出台的政策,可能带来更大的风险,在现实中不乏这样的案例。‌‌所以,政府政策的出台,包括处置风险的政策,‌‌都必须进行‌‌风险评估。因为政策是相互影响的,不能从单一部门的角度去孤立地分析,而应该整体去进行风险评估。


  再次,经济部门、非经济部门的政策也是相互影响的。‌‌针对这些政策的风险评估,中央是有要求的,‌‌但并没有落实到位,‌‌或者说没有形成一个良好的机制,这方面还有待进一步加强。‌


  对改革、政策措施进行风险评估,‌‌在一定意义上决定了改革的成败、‌‌政策的成效,‌‌这是至关重要的。‌‌因为在新的‌‌高度不确定性的条件下,‌‌我们犯一个小错,可能会引发大的后果。‌‌而且我们纠错的‌‌时间可能越来越短,‌‌甚至没有时间纠错。‌‌因此,一定要意识到预防风险比处置风险更重要,不能等到风险事件已经发生,甚至酿成局部危机了,‌‌再去处置,那就变成天天在应急了。应当‌更多从战略上以及长期整体的角度去监测风险、防范风险。‌‌从体制机制上‌‌避免个体风险公共化,局部风险整体化、宏观化,‌‌我觉得更为重要。(记者 樊盛涛)


来源:澎湃新闻