叶兴庆 程郁 张诩 乡村发现 2022-09-27 14:24 发表于湖南
摘要：近年来，我国农产品进口增长是在全球农业生产和农产品出口增长基础上实现的，是一种增量贸易，而非对全球存量市场的争夺。在我国进口需求的拉动下，美国、加拿大等国相关产品生产和出口的增加主要靠种植结构调整和生产效率提高，巴西、印度尼西亚等国相关产品生产和出口的增加既有边际土地开垦的因素，也与生产效率提高有关。在消费峰值到来之前，我国部分农产品的进口量可能还将继续增长，全球仍有大量潜在耕地资源尚未开发，推动全球农产品生产潜力逐步释放，可以继续实现以全球增量贸易满足我国未来进口增长需要，但要正视国际社会在我国进口需求给全球农产品市场结构和部分出口国生态环境带来的影响等方面的关切。应通过推动做大全球农产品生产和出口蛋糕、促进农产品主要出口国提高农业可持续发展水平等途径，为我国未来有效利用全球农产品市场和海外农业资源创造有利条件。关键词：农产品进口；增量贸易；增长潜力；负责任采购
近年来，我国部分农产品进口增加较多，引起一些农产品进口国特别是低收入缺粮国家的担忧，也招致一些环保组织的关注。未来我国部分农产品的进口量还将继续增长，应将这种增长建立在全球农产品生产和贸易增长的基础之上，以有效避免在国际市场上对其他国家的刚性进口需求产生挤出效应。同时，也应将这种增长建立在全球农业生产效率提高和边际土地等农业资源可持续利用的基础之上，以有效避免由我国进口需求导致出口国毁林等破坏生态环境现象的发生。
截至目前，在分析和评价我国农产品进口增长时，主要关注的是其对国内的影响，包括从生产者角度分析其对国内农业生产发展带来的挑战和压力，也包括从消费者角度分析其对丰富国内市场供给、满足多样化需求带来的福利增进。在此基础上，还应从国际视野分析其对全球农产品市场结构和出口国农业生产发展的影响。总体看，我国农产品进口增长是一种包容性增长，主要进口来源国农业生产效率在逐步提高。加入WTO以来，我国农产品进口持续增长。从进口总额看，2001—2021年，我国农产品进口总额从118.5亿美元增长到2198.2亿美元，年均增长15.7%。从农产品大类看，2001—2021年，谷物进口量从344.4万吨增长到6537.6万吨，年均增长15.9%；食用油籽进口量从1567.6万吨增长到10205.1万吨，年均增长9.8%；食用植物油进口量从167.5万吨增长到1131.5万吨，年均增长10.0%；棉花进口量从19.7万吨增长到234.2万吨，年均增长13.2%；食糖进口量从119.9万吨增长到566.6万吨，年均增长8.1%；猪肉进口量从9.4万吨增长到371.0万吨，年均增长20.2%；牛肉进口量从0.4万吨增长到233.0万吨，年均增长37.5%；奶粉进口量从6.0万吨增长到154.0万吨，年均增长17.6%。入世20多年来，我国经济快速发展、人民生活水平显著提高，不仅为国内农业生产发展提供了市场拉力，而且为进口农产品增长提供了市场空间。需要注意的是，对我国农产品进口持续增长，特别是部分农产品进口大幅度增长的局面，国内外存在两种不同的担忧：一方面，这种局面对我国而言，意味着进口依存度攀升，越来越有可能带来安全问题；另一方面，对其他进口国特别是低收入缺粮国而言，则可能带来失去粮源的担忧。但实际上，我国农产品进口增长是在全球农业生产和农产品出口增长基础上实现的，是一种增量贸易，而非对原有全球农产品出口量的争夺。以我国进口量最多、进口依存度最高、占全球贸易份额最大的大豆为例，在我国从出口国变为进口国、进口量持续增长的过程中，全球生产量和出口量同步增长，其他大豆进口国并未失去进口来源。我国从1996年起成为大豆净进口国。1996—2020年，我国大豆进口量由111.4万吨增长到10032.7万吨，而全球大豆产量由13019.3万吨扩大到35346.4万吨、大豆贸易量由3493.8万吨扩大到17336.7吨，除中国外全球其他国家大豆进口量由3382.4万吨增长到7304.0万吨。(见图1)可见，在我国大豆进口增长的同时，其他国家的大豆进口也呈增长态势，我国并没有挤占其他国家的进口来源。
（二）我国主要进口来源国种植面积在扩大，生产效率也在提高在我国进口农产品中，大豆、油菜籽、棕榈油等油脂油料，以及玉米、牛肉等饲料粮和动物性产品，不仅在全球贸易中的占比高，而且进口来源地也较为集中，如巴西的大豆和牛肉、印度尼西亚的棕榈油等。在我国进口增长较快的时期，这些国家相关产品的种植面积和生产效率均在提高。从巴西看，2001—2020年，大豆种植面积从1398.5万公顷扩大到3718.8万公顷，单产从2.7吨/公顷提高到3.3吨/公顷；草场和牧场面积从17260.4万公顷缓慢增长到17336.1万公顷，牛屠宰量在波动起伏中从3350.0万头下降至2988.7万头，头均酮体重从203.7公斤持续提高到337.9公斤。从印度尼西亚和马来西亚看，2001—2020年，油棕种植面积分别从220.0万公顷和349.9万公顷扩大到1499.6万公顷和523.2万公顷，但棕榈果单产一直徘徊在18吨/公顷左右。从美国看，2001—2020年，大豆和玉米种植面积分别从2953.2万公顷和2783.0万公顷扩大到3331.3万公顷和3337.4万公顷，单产分别从2.7吨/公顷和8.7吨/公顷提高到3.4吨/公顷和10.8吨/公顷。从乌克兰看，2001—2020年，玉米种植面积从112.3万公顷扩大到539.2万公顷，单产从3.2吨/公顷提高到5.6吨/公顷。从加拿大看，2001—2020年，油菜种植面积从378.5万公顷扩大到832.5万公顷，油菜籽单产从1.3吨/公顷提高到2.3吨/公顷。总体而言，2001年以来在我国进口增长的拉动下，美国、加拿大、乌克兰等国家相关产品生产和出口的增加，主要靠种植结构调整和生产效率提高；巴西、印度尼西亚相关产品生产和出口的增加，既有边际土地开垦的因素，也与生产效率提高有关。全球主要农产品生产和出口增长潜力取决于各国单产的提高和面积的扩大。目前，各国单产水平差异较大，一些国家通过农业技术进步、基础设施建设和农业政策改进等途径，不断释放现有耕地资源的增产潜力。但对单产潜力，无论是估算还是真正释放出来，都有较大难度。这里侧重通过开发利用潜在耕地，分析全球重点区域主要农产品生产和出口增长潜力。潜在耕地指从气候、土壤、地形等自然生态维度看适合耕种但尚未耕种的土地。根据GAEZ数据库的分类，全球土地分为非常适合耕种、适合耕种、中等适合耕种、勉强适合耕种、不适合耕种和建筑用地六种类型，前四种中尚未耕种的土地即为潜在耕地。但受各国环境保护法案和国家治理能力制约，这些潜在耕地中相当部分并不能被开发利用。
从环境保护法案看，各国普遍对开发利用森林区、非森林保护区中的潜在耕地实行严格限制。相当部分潜在耕地分布在森林区，而当前世界各国对森林的保护力度越来越大，严格限制对森林的采伐和开垦。如，巴西《森林法》禁止开发原始雨林，《外资企业限购土地令》限制外国人或外资企业在巴西购买土地；俄罗斯通过《俄罗斯联邦林业局森林可持续经营标准和指标条例》，规定占全国森林面积21.7%的水源涵养林、防护林等林区禁止采伐，对其他林地限制采伐；乌克兰《森林法》规定森林采伐要保证增长量大于采伐量，意味着基本不允许森林变成耕地；美国的保护制度则更加严格，不仅禁止开发所有的森林和荒地，还严格执行休耕制度。此外，澳大利亚、加拿大、巴拉圭、法国、南非、泰国和越南等国（地区）也都有对森林禁止或者限制采伐的规定。在非森林区，一些国家也设置了各类保护区，限制土地耕种。因此，剔除分布在森林区、非森林保护区的潜在耕地后，才是可开发利用的潜在耕地。根据GAEZ数据库，2019年全球可开发利用的潜在耕地面积为146137.9万公顷，为2019年全球实际耕种面积的105.6%，各大洲及主要国家可开发利用潜在耕地面积如表1所示。在坚守生态环境保护目标的前提下，全球仍有大量的可开发利用潜在耕地资源，可以为未来农产品生产供应的增长提供巨大空间。从国家治理能力看，一些欠发达国家难以开发利用部分潜在耕地。非洲可开发利用的潜在耕地面积为数巨大，相当于北美洲、南美洲和大洋洲可开发利用耕地面积的总和。但非洲大部分国家基础设施条件不佳，加之农业生产技术落后、农业政策激励效果差、国家政局不稳、自然灾害频发，现有耕地尚且利用效率低下，遑论开发利用潜在耕地。虽然非洲大部分国家迄今仍是世界上缺粮最严重的地区，而且近中期内大幅度扩大粮食等农产品生产、形成批量出口能力的可能性较低，但长远看部分国家有可能成为全球重要的农产品生产和出口国。如，刚果（金）、苏丹、安哥拉和南非等潜在耕地面积较大、气候条件相对较好的国家（地区），如果有足够的资金投入，未来有望成为全球粮食等农产品生产和出口的新增长点。测算可开发利用的潜在耕地投入农业生产后所能增加的主要农产品产量，需要考虑各国新增耕地与现有耕地的单产差异、比价关系变化导致的种植结构变化等。限于数据可获得性，这里按各国目前单产水平和种植结构推算可开发利用潜在耕地的增产潜力。由于肉类产量与耕地资源高度相关，这里按可开发利用潜在耕地投入农业生产后耕地总面积增长幅度，推算各国肉类潜在增长量。综合考虑当前农产品生产、出口格局和可开发利用潜在耕地面积情况，未来全球主要农产品生产和出口的增长点集中在黑海地区、南美洲、北美洲、东南亚、非洲和澳大利亚。（见表2）这些地区的潜在耕地开发利用后，全球小麦、大米、玉米、大豆、植物油和肉类的供应量还可以分别增加18068万吨、7967.1万吨、52126万吨、47339.1万吨、7615万吨和13962万吨。
总体看，全球仍有大量的可开发利用潜在耕地资源，主要农产品生产潜力巨大，可以为未来国际农产品贸易增长提供巨大空间，也为中国农产品进口增长提供了较大可能。虽然我国部分农产品进口总量和全球占比已经很高，但在消费峰值到来之前进口可能还将继续增长。为保障今后进口增长顺利进行，需要科学回应一些国家和组织的各种质疑。我国的粮食高库存使一些不明真相的人产生担忧，一些国外媒体甚至诬称中国在全球抢购粮食导致国际市场粮价上涨。2021年12月，《日经新闻》网站发表《中国粮食储备达到全球库存量一半以上》一文称，中国在全球库存量中的占比过去10年提高了20个百分点，中国大力购买和储备粮食是价格走高的原因之一。2022年乌克兰危机爆发后，西方媒体对中国粮食进口和储备政策的指责变本加厉。2022年4月，英国《经济学人》杂志发表《巨大胃口：当中国担心粮食问题时，世界将为此付出代价》的文章，诬称中国出于对西方国家的担忧而大规模“囤积”粮食，过去5年来从大豆到猪肉的所有农产品进口数量飙升。实际上，我国有储备粮食以备灾荒的历史传统。1990年建立国家专项粮食储备制度，2004年和2006年起先后实行稻谷和小麦最低收购价，2007年起实行玉米临时收储政策后，我国粮食的政策性库存逐步增加。特别是2010—2011年全球粮价高峰过后，2012—2020年初全球粮价回落后长期低位徘徊，国内外粮价倒挂，我国出现产量、库存量和进口量“三量齐增”现象。我国粮食高库存正是在这种背景下逐步形成的。诬称中国“囤粮”推高全球粮价一事警示我们，在重大自然灾害、地缘政治冲突等导致全球粮价上涨时，在国际市场采购粮食需要谨慎行事，避免引发炒作。在当前全球气候变化议题中，如何阻止部分农产品出口国因毁林增加温室气体排放是焦点之一。特别是南美、东南亚等地区农产品生产和出口增长带来的毁林问题，成为部分非政府环保组织关注的重点。国际社会在敦促生产国停止毁林开荒的同时，开始把关注点转向要求进口国承担更多责任，通过绿色采购和消费倒逼生产国停止砍伐森林。欧盟拟出台反森林砍伐法草案，重点对牛肉、大豆、棕榈油、咖啡、可可和木材六种“森林风险产品”①的市场销售加强管控，要求公司证明他们出售给欧盟市场的产品在生产过程中没有造成非法毁林或森林退化。近年来，我国大豆、棕榈油、牛肉等的进口增加较多，招致一些组织的关注甚至指责。国际数据平台Trace的一份报告认为，2017年中国进口大豆在巴西亚马逊和塞拉多地区导致的毁林产生了约650万吨二氧化碳排放，相当于这些区域毁林种大豆产生的二氧化碳排放的43%；同年，中国从巴西进口的牛肉，通过牛群和毁林造成1310万吨二氧化碳排放，其中来自亚马逊地区的占61%。美国保尔森基金会指出，“中国作为全球最大的大豆消费国和进口国，在推动生产国（尤其是南美洲的国家）大豆贸易收入增长的同时，也给其生态环境带来了巨大的压力”。实际上，巴西、印度尼西亚等国家边际土地的开发大部分发生在我国农产品进口快速增长之前，不能简单得出中国进口需求推动了这些国家毁林的结论。我国对“森林风险产品”的溯源已取得长足进步。以大豆为例，截至2021年底，通过利用卫星图像和地理数据对供应商的农场进行地图绘制和动态监测，中粮国际已实现对位于巴西塞拉多地区的四个州直接采购大豆100%可追溯，确保这些农场不是在毁林耕种。中粮国际在2021年可持续发展报告中明确提出，将监测和披露SCF61重点城市的森林砍伐和直接来源大豆无土地转化足迹情况，承诺到2030年在亚马逊和塞拉多等南美洲环境敏感地区实现大豆供应链无森林砍伐和土地转换。以牛肉为例，中国肉类协会已于2017年与世界自然基金会、国内64家肉类食品龙头企业联合发布《中国肉类可持续发展宣言》，倡议并承诺在生产加工贸易范畴内提高供应链管理的透明度和可追溯性，逐步向绿色供应链转型，推动中国肉类行业向可持续的方向发展。2021年5月12日，中国肉类协会正式发布首个有关绿色发展的团体标准《肉类产业绿色贸易规范》（以下简称规范），明确要求“企业应避免供应/采购来自亚马孙热带雨林与塞拉多稀树草原、非洲刚果盆地、澳大利亚大堡礁等毁林高风险地区的产品”。世界格局的大调整，将对全球农产品贸易格局产生深刻影响，也将给我国农产品进口的稳定性安全性带来新挑战。应通过推动做大全球农产品生产和出口蛋糕、促进农产品主要出口国提高农业可持续发展水平等途径，为我国未来利用全球农产品市场和海外农业资源保障国内需求创造有利条件。稳定预期是稳定市场的关键。出口国无论是提高存量耕地和牧场单产效率，还是在严格保护生态环境的条件下开发利用边际土地，都需要对从道路到水利、从种子到仓储的全产业链基础设施进行长期投入。只有对进口国的进口需求增长有稳定的预期，出口国的政府和农业生产者才能作出扩大生产的决策。另外。我国的市场体量决定了农产品进口增量大，单品种进口增量动辄以百万吨甚至千万吨计，如果短期内大规模增加采购极有可能对国际市场产生扰动。这既不利于其他进口国，也会抬升我国进口成本。为给主要出口国提供稳定的需求预期，促进其持续、均衡释放增产潜能，应摒弃进口只是一种短期市场调剂的传统做法，从“适度进口”是国家粮食安全战略重要组成部分的定位出发，对主要农产品进口作出长期战略安排。②应分品种谋划进口来源地布局，推动产业链不同环节企业加强协作。重视发挥农业在双边经贸关系中的压舱石作用，通过签订长期协议等途径，在争取更多的出口限制豁免权方面下功夫，稳定双边农产品贸易关系。未来我国主要农产品消费需求还将继续增长，在提高自给保障能力的同时，还要提高进口保障能力。考虑到我国的进口增量体量巨大，稳定、可靠的进口增量应该是多元化的进口增量。实施进口多元化既是充分保障我国农产品供应、降低对单一国家和单一渠道过度依赖的需要，也是缓解出口国农业生产对生态环境压力的需要。一是继续稳定和扩大从美国、加拿大和澳大利亚农产品的进口。美国、加拿大和澳大利亚农业资源禀赋优越，农业现代化水平很高，农产品生产和出口的稳定性较强。在正常情况下，稳定和扩大从这些国家的农产品进口，符合我国战略利益，同时也有利于这几个国家在我国强大市场需求拉动下进一步提升生产能力和释放贸易潜力。二是持续深化与南美国家的农业合作。南美地区农业资源得天独厚，尤其是巴西和阿根廷属于为数不多的农业资源丰富、农业现代化生产能力较强的国家，未来农业生产和贸易潜力巨大。巴西和阿根廷已成为我国最重要的农产品贸易伙伴，强化其农产品贸易供应链的稳定性对满足我国快速增长和升级的食物需求有着非常重要的意义。三是在防范风险的前提下继续把黑海地区作为实施农产品进口多元化的重要目标区域。黑海地区农产品的生产和贸易增长仍有较大潜力，对我国自北半球其他地区的农产品进口具有较大互补性和可替代性，于我国具有重大战略意义，我国应坚持把黑海地区作为实施玉米、大麦、食用植物油、大豆等农产品进口多元化的重要目标地区。四是加强与东南亚国家的农业投资贸易合作。东南亚国家与我国具有毗邻优势，农业资源的互补性强，增强农业领域投资贸易合作是双方的共同战略选择。应在中国－东盟自贸协定基础上，进一步推动区域经济一体化和贸易投资自由化便利化，深化全面战略合作伙伴关系。当前，我国主要农产品贸易国在产业链、供应链的稳定性上还存在短板，而主要潜力国家农业生产潜力的释放还需要持续的投资开发。加强与这些国家的农业投资贸易合作既是拓展我国农产品进口渠道、增强进口农产品供应稳定性的需要，也体现了负责任进口大国帮助其提升生产贸易能力、开发释放全球农产品生产供应能力的高度责任感。2022年乌克兰危机暴露出巴西等南美地区存在化肥、种子等农资高度依赖进口的短板。以巴西为例，近年化肥对外依存度维持在85%左右，氮、磷、钾肥对外依存度分别高达95.7%、72%和96.4%；在进口化肥中，20%的氮肥、15%的磷肥和28%的钾肥来自俄罗斯。从长远看，为提高巴西等南美地区农产品供应链的稳定性、可靠性，应支持中粮集团、中国化工、隆平高科、大北农等企业在南美地区开展供应链协同布局，加强与巴西等国在化肥、种子等农业全产业链的投资贸易合作。黑海地区大量农田基础设施条件较差、市场条件和贸易渠道还不够成熟，需要持续的开发投资才能形成有效供给。应加大与其在种业、农机、农化、科技等领域合作，推动域内国家扩大种植我国进口需求大的大豆、玉米、油葵等农作物规模，配套跟进仓储、物流、加工等重要环节的布局。东南亚国家以小农生产为主，生产条件、技术水平等均比较差，应在“一带一路”倡议下，通过农业基础设施建设和技术援助等方式帮助这些国家提高农业生产能力，使其在满足自身消费需求后有剩余农产品可供出口。非洲地区有大量的潜在耕地资源尚未开发，需要长期巨大的投资才能逐渐形成有效生产力。应加强对非援助与投资的协同，以基础设施、农业示范园等援建带动对非农业产业和贸易投资。此外，应对这些国家的自然生态、文化习俗、社会政治等进行深入评估，规避农业投资贸易合作可能遭遇的风险。我国日益以全球最大的农产品进口国身份走向世界舞台中央，积极回应国际社会关切，有利于提高我国农产品海外供应链的稳定性安全性、树立负责任的国际形象。我国从政府到消费者都应积极承担相应责任：一是加强与出口国的农业技术和投资合作，帮助他们提高现有非毁林土地的单产水平，通过基础设施投资开发利用非毁林可耕地。二是发挥行业组织的引导和协调作用，尽快组织制定我国自己的进口产品环境标准，建立相应认证体系，发布绿色采购指南，为国内企业进行供应链管理、避免供应链中的环境风险提供有效工具。三是调动企业负责任采购积极性，让重视供应链环境风险管理的企业得到合理回报，加大绿色金融支持力度，降低资金成本，加大市场监管力度，提高环境认证产品的市场溢价。四是提高消费者对敏感农产品环境可持续性的认知度，提升消费者环境意识和对环境认证产品的购买意愿。要主动用国际通用的话语讲清楚我国粮食进口增长的真实逻辑，消除涉粮“中国威胁论”的影响。应着力讲清楚两点：第一，我国最近两年为什么增加了粮食进口。2020年以来我国确实在增加粮食进口，但这主要是为了执行中美第一阶段经贸协议，进口增加较多的主要是玉米、大麦、高粱、饲用小麦、碎米等饲料用粮，对其他国家的口粮进口并没有明显的挤出效应。第二，我国粮食库存量为什么这么高。目前，我国主要粮食品种库存量的全球占比确实明显高于我国人口的全球占比，但这是多年来逐步形成的，并非最近两年大规模“囤粮”的结果。在前些年全球粮价低迷时，我国库存量增加为维护全球粮食市场稳定作出了贡献。对未来可能出现的针对中国农产品进口的各种质疑，均应及时正面回应。帮助发展中国家特别是低收入缺粮国家发展农业生产，既是道义所在，也有利于为我国从容利用国外农业资源和全球农产品市场创造条件。在习近平总书记2021年9月首次提出的全球发展倡议中，已把粮食安全作为8个重点合作领域之一。2022年4月，习近平总书记又首次提出全球安全倡议。应从统筹发展和安全的角度，把为发展中国家特别是低收入缺粮国家提供农业和粮食援助作为落实全球发展倡议和全球安全倡议的重要举措，通过中非农业合作、“全球发展和南南合作基金”等平台加大对发展中国家资金、技术、市场等方面的支持，帮助发展中国家提高粮食安全保障水平。（参考文献略）（作者叶兴庆系《中国乡村发现》学术委员、国务院发展研究中心农村经济研究部研究员，程郁系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员，张诩系国务院发展研究中心农村经济研究部助理研究员；乡村发现转自：《经济纵横》2022年第9期）
版权所有：北京五十人论坛顾问有限公司